公务员的范围、职位体系与队伍状况公务员的范围世界各国由于政治体制和习惯不同，公务员的范围不尽一致。

英国及一些英联邦国家的公务员，亦称文官（civil servants），是指政府机关中常务次官以下的工作人员，不包括首相、国务大臣、政务次官等由选举产生或政治任命的政务官员，也不包括法官和企业事业单位的文职人员以及军人。

美国、加拿大等国的公务员，也称政府雇员，是指所有由政府雇用的文职人员，包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员。

但众参两院议员及其雇员和法官不属于公务员。

日本、韩国等国家公务员是指在国家行政机关、国会、法院等国家机关和国立事企业单位工作的所有人员。

这些国家公务员又根据产生方式不同分为若干类，其中选举或政府任命的公务员和采取其他特殊方式任用的公务员不适用公务员法。

尽管各国公务员范围宽窄各异，但一般来说，大多数国家的公务员是指国家机关中非选举产生和非政府任命的工作人员。

我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。

即从国务院、省（自治区、直辖市）、市（自治州、盟）、县（旗）到乡（镇）五级人民政府机关中除工勤人员以外的工作人员。

我国公务员范围的确定，有以下特点：(1)各级政府的组成人员也是公务员，但他们的产生和任免依照国家有关法律规定办理。

所谓政府组成人员，根据我国宪法和《地方各级人民代表大会和地方政府组织法》规定：国务院组成人员，包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。

省、自治区、直辖市人民政府的组成人员，分别包括省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府组成人员，分别包括州长、副州长，县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等。

乡（镇）、民族乡（镇）人民政府乡长、副乡长（镇长、副镇长）等。

政府组成人员有任期限制，总理、副总理、国务委员连续任期不得超过两届，每届五年。

我国公务员没有分政务类与业务类，这主要是从我国政治制度来考虑的。

西方国家一般实行两党或多党政治，为了减少政党竞争对政府正常行政工作的影响，将公务员分为两类。

一类为政务类公务员，包括内阁成员及其助手。

他们由选举产生政府任命，有严格的任期，与政党共进退。

另一类为业务类公务员，也称为职业文官，通常包括副部长以下的人员。

他们一般由考试录用，职务常任，非经法定事由，不可以任意辞退。

这样每次政府领导人更迭，影响的只是上层少数人员，大部分职业文官保持基本稳定，国家机器能照常运转。

我国实行的是共产党领导下的多党合作与政治协商制度，不存在因执政党更替而影响政府稳定的问题，所以没有必要将公务员分为西方国家那样两种性质不同的类型。

但考虑到我国宪法及有关法律规定，政府组成人员由国家权力机关选举或决定任命，故对属各级政府组成人员的公务员，在产生和任免上做出例外规定，其他方面均按公务员制度执行。

(2)工勤人员不列入公务员。

这里所说的工勤人员，是指在工勤岗位上工作的人员，如机关食堂、车队、清洁服务队等单位的工作人员。

这些人虽然也由国家财政出资雇用，但不属于公务员。

其原因主要基于两方面：一是其工作性质不同。

他们不行使机关的职能，而是为行使职能的人提供后勤服务。

二是有利于精简人员、减少财政开支。

过去由于第三产业不发达，生活服务业社会化程度低，各机关自己办"社会"，建设各自的生活设施。

从发展方向看，机关生活后勤应逐步实现社会化。

所以，在机关工勤岗位上的工作人员，不论其原来是干部还是工人，都不列入公务员。

(3)完全行使行政职能的事业单位，经审定批准，其工作人员可以列入公务员范围。

由于历史原因，我国行政管理中政府与公益事业性组织不分的现象比较严重，有些行使国家行政权力、从事着行政管理活动的单位，却被列为事业编制，如各地的商检局、工商局以及部分税务局和公安派出所等。

为了加强对这些人员的管理，国务院颁发的《国家公务员制度实施方案》规定，除各级国家行政机关外，其他行使国家行政权力、从事管理活动的人员，也可划入公务员的范围。

但学会、协会等组织不属于公务员范围。

从上可见，公务员的范围与干部范围不一样。

公务员仅指各级国家行政机关中的工作人员，只相当于原来干部范围的一部分（见下图）。

公务员职位体系如果将政府机关比喻为一台庞大的机器，那么，职位就是组成这台机构的基本元件。

随着社会的发展，政府职能日益增多，机构的构造也日益复杂。

如何科学地设置职位，使政府机关做到人员精简，运转协调，办事高效，是行政界一个探求不息的课题。

新中国建立以来特别是改革开放以来，我国政府为此进行了坚持不懈的努力。

改革开放前由于实行计划经济，政府直接管理经济和社会各方面事务，部门林立、机构臃肿、人浮于事现象比较严重。

20世纪80年代以来，我国政府在对经济体制改革的过程中，先后于1982年、1988年、1993年和1998年，进行了四次大的机构改革。

国务院机构的第四次改革已于1998年完成，地方政府的机构改革还正在进行。

这里，就当前公务员职位层次、系列等情况作一简要介绍。

1.职位层级体系我国是单一制国家，国家行政机构从中央到地方一般为五级，即中央人民政府--国务院、省、（自治区、直辖市）、市（自治州、盟）、县（自治旗）和乡（镇）政府。

全国有22个省、5个自治区、4个直辖市（未包括台湾省、香港和澳门特别行政区）、334个市（自治州、盟）、1 735个县（市、自治旗）、48 000多个乡（镇）。

地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，既要对本级人民代表大会及其常委会报告工作，同时要服从上级人民政府的领导，并向上一级人民政府负责并报告工作，都要服从国务院的统一领导。

国务院的职位构成为：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。

国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。

各部设部长1人，副部长2～4人；各委员会设主任1人，副主任2～4人，委员5～10人；国务院直属机构和办事机构负责人2～5人。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。

县、自治县，不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。

乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长，镇人民政府设镇长、副镇长。

国务院各部、委员会以及直属机构、办事机构，一般内设司（局）、处两级。

省、自治区、直辖市各厅（局）内设处、科。

省辖市、自治州政府设局，局内设科。

县政府各工作部门是科（局），较大的科（局）内设股（或队）。

乡政府原则上不设工作部门，根据职位性质和需要设若干科员或办事员职位。

近年来，由于乡镇经济不断发展，基层政府的事务大量增加，不少地方乡政府，内设若干办公室，如农牧林办公室、多种经营办公室、文化教育办公室、社会治安综合治理办公室，等等。

政府的公务员职位从高到低共分为12个层次（见下表）。

各级政府的职务及对应关系上述职位分为领导职务和非领导职务两个序列。

领导职务是指各层次具有领导责任的职务，共10个层次，具体名称是：国务院总理；副总理、国务委员；省长、自治区主席、直辖市市长、部长、委员会主任、署长等；副省长、自治区副主席、直辖市副市长、副部长、副省长、副署长等；厅长、司长、州（盟）长、专员等；副厅长、副司长、副州（盟）长、副专员等；处长、县（旗）长等；副处长、副县（旗）长等；科长、乡（镇）长等；副科长、副乡（镇）长等。

非领导职务是指不承担领导责任的职务。

设置非领导职务的目的，是为了保持机关人员有合理的结构，同时有利于某些负有较大业务责任、专业技术或业务水平要求高的职位吸收优秀人才。

非领导职务共分八个层次。

具体名称是：巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

一个机关设什么样的非领导职务，要根据工作性质和机构的规格来定。

国务院各部门和省级政府机关可设巡视员到办事员八层次非领导职务；州、省辖市、行署级行政机关可设置调研员到办事员六个层次的非领导职务；县级国家行政机关可设主任科员到办事员四个层次非领导职务；乡镇一般只设科员、办事员二个层次的非领导职务。

2.职位设置方法具体到一个单位，应该如何设置职位呢？我国所采取的原理是职位分类。

所谓职位分类（postion classification），是与品位分类相对应的、以"事"为中心的分类方法，即根据工作需要设置职位，按照职位要求选配人员，而不是根据人员素质情况设置职位。

具体做法是：在机构改革时，先确定政府设哪些工作部门，每个部门的职能是什么。

再根据每个部门的职能，确定内设哪些机构和每个内设机构的职能与工作任务，然后，将每个内设机构的职能和工作任务，层层分解和分析，确定设置多少个职位。

通常把这个过程，称为"三定"（定职能、定机构、定编制）。

在实际操作中，为了防止职位设置过多，我们总结多年经验，对领导职位和非领导职位规定出最高限额。

具体如下：司（局）一般设司（局）长1人，副司（局）长2人，个别工作任务重或性质特殊的，经批准可增设副司（局）长1人。

处的人数多少不一，3人以下处设处长1人；4～7人的处设处长1人，副处长1人（即一正一副）；8人以上的处设处长1人，副处长2人（即一正二副）；人数特别多、下设科（股）室的处，下设股、队的科，副职可适当增加，但最多不超过4个。

对非领导职务的数额限制是：国务院各部门的巡视员和助理巡视员职数，不得超过该部门司局级领导职数的1/3，其中巡视员不得超过40％；调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务数的75％。

省级政府机关高层次非领导职务职数低于国务院各部门，其巡视员、助理巡视员职数，不得超过厅（局）级领导职务职数的1/3，其中巡视员不得超过30％；调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务职数的50％。

省辖市（自治州）人民政府机关设调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务数的1/3，其中调研员不得超过30％；主任科员和副主任科员的职数，不得超过科级领导职数的50％。

县级人民政府各部门设置主任科员和副主任科员职数，不得超过科级领导职数的50％。

"三定"后，将机构的职能，层层分解到具体职位，制定出各职位职责规范--职位说明书，明确其职责任务。

职位说明书是综合说明某一职位的工作性质、难易程度、责任大小及任职资格条件等内容的规范性文件。

其内容包括：①职位名称。

是指职位的规范化称谓，应力求简明并反映该职位的工作性质及职务。

②职位代码。

是指每一个职位的代表号码。

③工作项目。

是指对该职位工作情况的简要描述。