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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
三、各种改革思路的优势分析
• 第一种思路---完善土地经营权改革思路的优势
• “政府模式”作为完善土地经营权改革思路的一 种模式，优势有三：
• 1、巩固了我国家庭经营的基本制度，适应了农民 求稳怕变的思想，有助于激励农民长期投资和稳 定生产，保证了政策的延续性；
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
邓小平的“两个飞跃”理论
• 党的十一届三中全会以后，我国广大农村冲破了 人民公社体制的束缚，实行了家庭联产承包责任 制，逐步建立了统分结合的双层经营体制。这极 大地调动了农民的积极性，解放和发展了农村生 产力，实现了农业和农村经济改革与发展的“第 一个飞跃” 。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• 思路三---变革集体土地所有权实现形式的思路。
• 认为现行土地制度的缺陷和负面效应，不是土地 集体所有制本身所致，而是因现行改革重点出现 偏差。所以要调整改革思路，从探索集体土地所 有权的实现形式入手，在兼顾公平与效率的同时， 全面理顺土地所有权、经营权和使用权的关系， 再造所有权主体和经营权主体，为培育土地市场 奠定制度基础。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• 实践中该思路又可分为“政府模式”和“两田制 模式”。
• 所谓“政府模式”，是指贯彻和执行政府现行土 地政策的模式。主要体现在农民承包30年不变、 “增人不增地、减人不减地”等政策上。
• 所谓“两田制模式”，是指将农户土地经营权分 解为“口粮田经营权”和“责任田经营权”， “口粮田”按人头平均分配，以保证农民的生存 需要；“责任田”按劳力或竞标分配，以提高土 地规模效率。
• 2、土地流转问题没有解决，农民不愿转包或放弃 土地，粗放经营、撂荒弃耕现象时有发生，土地 难于向种田大户集中。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• “两田制模式”也具有一定的局限性和弊端：
• 1、“两田制模式”没有真正解决公平与效率的矛 盾。“两田制”虽然力图在保证公平的同时兼顾 效率，但没有找到两者的有机结合点。因为如果 按人均分配口粮田，人口发生变化，就会调整口 粮田的分配，要么使口粮田更加细分化，难以真 正发挥保障作用；要么调整口粮田与责任田的比 例，挤占责任田，从而缩小了土地的经营规模， 牺牲了效率。如果口粮田分配稳定不变，又必然 侵蚀部分农民的权利，遭到农民的反对。
我国农村土地制度改革 思路评析与探讨
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2020/11/18
我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
我国农村土地制度改革思路评析与 探讨
• 一、我国目前农村土地制度现状 • 二、现有土地制度改革思路概述 • 三、各种改革思路的优势分析 • 四、各种改革思路的弊端研究 • 五、必须高度重视我国土地所有权的特殊
• 2、实现了土地经营权和使用权的分离，有 效提高了土地的利用效率；
• 3、在一定程度上减缓了土地细分化的趋向， 防止了小土地经营的凝固化。
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• 第二种思路---再造土地制度改革思路的优势
• 再造土地制度改革思路的出发点是原有的改革思 路，未能以农民土地所有权为基础。“国有个人 制”的提出正是从归还农民完整的产权入手，克 服现有土地制度的内在缺陷，形成有效的利益激 励机制和土地流转机制，以确保农民的合法权利。 “国有个人制”的设计就是要确立农民对土地拥 有排他性的产权，使农户成为土地所有权主体。 家庭联产承包责任制实行30多年来，农户实际上 已经拥有了土地所有权。因此，实习这种制度是 水到渠成，改革成本较低。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• 对再造土地制度改革思路的弊端探究
• “国有个人制”实际上否定了公有制与市场经济结 合的可能性，陷入只有“私有制”才能发展市场经 济的误区。虽然这个思路也考虑了制度变迁的路径 依赖、实施成本等问题，但却忽略了人地矛盾紧张 的国情，缺乏可操作性。表现为：
• 3、这种思路设计虽考虑到土地私有制的缺陷，保留了国家 在国土整治、规划、配置方面的权力，构造国家所有权和 农民个人所有权相结合的制度安排，但实施中却会陷入两 难境地。这是因为，如果国家经常行使社会所有权，就意 味着对农民土地所有权的侵蚀或剥夺，农民必然会产生不 安全感，又出现行为短期化；如果国家不行使社会所有权， 就无法克服小土地私有制的缺陷，尤其是，国家与农民土 地所有权的边界、行使的条件等，很难科学地界定。这样， 难免发生侵权行为，导致负面效应，从而使“国家个人制” 思路失去原有的意义。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• 而“国家租赁制”思路在理论上和实践中都存在 一些无法克服的缺陷；
• 1、国家采取什么方式获得集体的土地所有权是实 施国有化的关键。如果采取“没收”的方式，即 意味着对农民集体所有权的无偿剥夺，必然遭到 农民的反对；如果采取购买方式，国家是否拥有 足够的资金？即便国家有财力购买这些土地，因 为这种购买是一种强制性的、非市场化的行为， 仍是一种变相的剥夺。因此，这种设计是否具有 可操作性值得怀疑。
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• “国有租赁制”思路的提出是基于如下考虑： • 1、土地是不可再生的稀缺资源，充分利用土地资
源是土地制度的首要目标。实行土地国有制，既可 以最大限度激励农业经营者对土地资源的充分合理 利用，又便于国家对土地资源的有效管理。 • 2、可在制度上废除使用权的垄断，利用地租调节 土地的流转，促进土地流向种田能手，有利于农户 的企业化经营。 • 3、国家可不再利用工农业产品价格剪刀差间接收 取地租，而直接向土地经营者收取地租，理顺了国 家和农户之间的经济关系，并将地租作为农业发展 基金，完善积累机制。 • 4、可以割断农民与土地之间的财产关系，便于农 民离土转业。
• 它以法律的形式赋予农户对土地拥有永佃权或所有 权，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至 在国家政策允许的范围内出售土地，实质上是一种 “准私有制”。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• 所谓“国有租赁制”，是将目前由农村集 体所有的土地收归国有，由国家行使土地 所有权。农民向国家租赁土地，依法缴纳 租税，形成国家所有、农民经营的制度。 国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地 的高效经营。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• 而且小规模农业也为农户兼业经营创造了条件。农户兼业 经营的后果，必然是土地经营粗放化，利用效率大大降低。
• 2、我国不具备地租归农户所有的条件。目前，大部分地租 不是以租税的形式转入国家财政，而是以剪刀差的形式获 得，如果实施土地私有制，地租理所当然为农户所有，这 将导致国家财政剧减，现有财力承受不了，同时地租进入 农产品价格，必然推动价格上涨，会使城乡居民难以承受。
• 2、土地国有化意味着绝对地租和级差地租I都要由 集体拥有转为国家享有，在工农产品剪刀差较大 的条件下，必然分流了农民的部分经济利益，它 会极大地挫伤农民经营土地的积极性。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• 3、谁来行使土地所有权并负责土地的租赁活动？从目前来 看，只有两种选择，即由村级行政组织代行国家所有者职能 或重新构建土地所有权代理机构来具体负责土地租赁和经营。 而这两种选择都不理想。如果从降低制度变迁成本的角度来 看，由现有的村级行政机构代理国家所有权职能，最为便捷， 但是这与当前土地集体所有制又有何本质上的区别？如果将 国家土地管理职能与土地所有者职能分离开来，重新构建所 有权行使机构，不尽改革费用大，而且这些部门是否真正能 像土地所有者那样关心土地使用效率，是否会比集体经济组 织经营更好，都不得而知。退一步而说，即使土地国有制没 有制度上的种种缺陷，实施起来也会大打折扣。因为在农村 非农产业不发达，农业剩余劳动力不能大量离土的条件，即 便实行了土地国有制，土地规模经营仍难以实现。特别是， 虽然国有制保证了农户拥有平等租赁土地的权力，克服了农 民成员经营权的垄断性，但在实际操作中，能否真正做到不 考虑社区、不考虑职业、不考虑地域，单纯按照效率进行租 佃，值得怀疑。而如果做不到这些，土地国有制所拥有的制 度优势也只是纸上谈兵而已。
• 在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期， 允许继承开发性生产项目的承包经营权;允许土地 使用权依法有偿转让等基础上，适度发展规模经 营和集体经济，这是“第二个飞跃”。
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二、现有土地制度改革思路概述
• 思路一：完善土地经营权的改革思路。
• 认为现存土地制度改革的重点在于完善农 户土地经营权。应进一步通过法律和政策， 强化农户经营主体的地位；在维护土地公 平分配原则的同时，有限度地按照效率原 则配置土地，以改变土地细分化、规模不 经济的状况；发育土地使用权市场，促进 使用权和经营权的分离，推动土地使用权 的流转。
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
• “两田制”也没有解决集体组织、农户之间 的权利分割问题。实行“两田制”强化了 集体组织配置土地的权利，弱化了农民的 经营权。在农民无法干预和监督集体组织 决策、分享土地收益的情况下，集体组织 重新有偿分配承包土地，可能演变为变相 加重农民负担、侵蚀农民权利的行为，从 而影响农民生产的积极性。
意义
• 六、变革土地集体所有权实现形式思路应 是理智的选择
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我国农村土地制度改革思路评析与探 讨
一、我国目前农村土地制度现状
• 我国不存在法律意义上农户土地所有权， 集体是农地的法定所有者。但在实际经营 活动中，由于农户拥有30年的经营权甚至 更长，并且不缴纳任何地租；而实际上政 府行使最终所有者的权利，如规定承包合 同年限、地租的缴纳、土地的买卖等，集 体所有已经名存实亡。农户除没有最终处 置权外，拥有准所有权。因此说，改革农 地制度已经势在必行了。