土壤污染防治法律制度体系的构建土壤污染防治法律制度体系的构建【摘要】当前，土壤污染对我国人体健康、经济生产、生态环境等造成多种危害，并且问题日益突出，引起了社会各界的广泛关注。

我国开展土壤污染防治工作相对较晚，尚未形成完整的法律制度体系进行规范。

本文立足于土壤污染的现状，从土壤污染的概念、来源出发，对现有相关法律规范进行梳理、分析，就土壤污染防治法律制度体系的构建提出了初步见解。

【英文摘要】At present，soil pollution causes many kinds of harm to our country，such as economy production，human health and ecological environment and so on. The problems are worse and worse day by day，arousing social extensive attention from all walks of life. China takes actions late to prevent and control soil pollution，still having not formed a set of complete legal regime system to supervise and restrict this phenomenon. In this paper，we analyse the concept and origin of soil pollution，collate and research the existing correlative laws and regulations，and lodgeauthors‘ opinions on how to construct a legal regime system about preventing and controlling soil pollution.【关键词】土壤污染防治；质量评估；监测预警；法律制度【英文关键词】Soil pollution preventing and controlling；Quality assess；Monitor and warn；Legal system【写作年份】2007年土壤是一个国家重要的自然资源，是人们生产生活的基础，更是社会经济得以持续发展的物质保障，没有土壤就没有农业，也就没有人类的生存和发展，古语云“民以食为天，农以土为本”，一语道出了土壤对国家、社会、民众的重要性。

一、我国土壤污染问题（一）国土污染现状随着工业时代的到来，人类对土地资源开发的速度迅速加快，人们在利用土地资源进行生产生活的同时，大量排放工业废水、施用化肥农药、遗留矿渣废弃物，造成了土壤的污染，使土壤的物理、化学和生物学性质恶化，影响植物正常生长，通过食物链危害人体健康。

土壤污染造成环境损害以致危害人体健康的事故频繁发生，研究土壤污染防治已经刻不容缓。

20世纪60年代，从西方发达国家美国、荷兰出现因为化学废弃物的倾倒导致严重的土壤污染开始至今，土壤污染问题已遍及世界五大洲。

在我国，受重金属污染的耕地多达2000万公顷以上，每年生产重金属污染的粮食多达1200万吨；2000年对全国22万吨粮食调查发现，粮食中重金属Pb、Cd、Hg、As超标率占10%；北京市1999年对部分蔬菜市场检测表明，蔬菜有机磷农药残留物高达69%；此外，在北京、沈阳、广州等许多重点地区，土壤及地下水污染已经导致癌症等疾病的发病率和死亡率明显高于没有污染的对照区数倍到10多倍。

①日益恶化的土壤污染问题，成为亟待土壤学、生态学以及环境资源法学等领域等共同关注和研究的课题。

（二）土壤污染的相关概念要想有效地防治土壤污染，首先必须明确土壤污染的相关概念。

土壤一词在世界各民族语文字中都可以找到，在我国的历史中更是源远流长。

早在周朝时代，我国劳动人民就已经认识了“土壤”的实质，《周礼》指出“万物自生焉则曰土”，“以人耕而树艺焉则曰壤”。

现代土壤学将其定义为：土壤是发育于地球陆地表面的能够生长植物的疏松多孔结构表层。

②土壤污染（soil pollution）是一个产生较晚的概念，许多专家学者做出了相关的研究，并取得了阶段性成果。

有学者认为，土壤污染就是指人为因素有意或无意地将对人类本身和其他生命体有害的物质施加到土壤中，使其某种成分的含量明显高于原有含量，并引起现存的或潜在的土壤环境质量恶化的现象。

③亦有学者认为，土壤污染是指人类通过生产活动从自然界获得资源和能量，最后再以“三废”形式排入环境，进入土壤的污染物积累到一定程度，影响或超过了土壤的自净能力，引起土壤质量恶化的现象。

④上述几位学者都是从土壤学的角度来分析土壤污染，然而这是一个涉及多门学科的问题，理应从土壤学、生态学、经济学、法学和社会学的角度进行综合性思考和定义。

基于该问题的复杂性，英国环境污染皇家委员会（RCEP）指出，土壤污染是指人类活动引起的物质和能量输入土壤，并引起土壤结构或“和谐”受到损害，人体健康、社会经济和国家安全受到影响。

土壤一旦被污染，就会通过食物链和生态环境直接或间接地影响、甚至危害人体生活健康、社会经济发展以及国家的安全，因此，土壤污染不应简单地理解为一种环境污染现象，它应该作为一种具有现实危害性的社会现象而受到国家法律的严格限制和规范，成为法律的调整对象。

（三）土壤的污染源要防治土壤污染，必须先弄清土壤污染的来源。

土壤作为生态系统中的一部分，具有自我调节恢复功能，物质、能量（少量污染物）进入土壤后，通过物理、化学和生物作用，将这些物质能量吸收、分解，转化为其它形式的能量，从而减少甚至清除污染，维持土壤及其生态系统的平衡与稳定。

但是，当污染物增多，超过了土壤的自净能力，土壤就受到了污染，因此，过量的污染物是造成土壤污染的根源。

根据污染物进入土壤的途径划分，土壤污染来源主要有以下五种。

其一、污水灌溉，即利用城市污水、工业废水或混合污水进行农田灌溉。

由于在相当长时期内，我国污水处理率和排放达标率均较低，用这样的污水灌溉后，土壤中有毒有害物质累积，造成了污染。

其二、固体废弃物，包括工业废渣、污泥、城市垃圾等，因为这些废弃物中含有氮磷钾等营养物质，可以用作农田肥料，但其中也含有污染物，特别是重金属，施用不当势必污染土壤。

其三、农药和化肥，农药在生产、贮存、运输和使用过程中都可能产生污染，施在作物上的杀虫剂大约有一半流入土壤中。

化肥污染主要来自不合理施用化肥和肥料中所含的有害物质。

其四、大气沉降物，大气中的酸、金属飘尘都可以因雨水或自身沉降造成土壤污染。

其五、其他污染源。

⑤二、我国土壤污染防治的立法及其缺陷目前，我国尽管没有专门的《土壤污染防治法》，但是在现有的法律规范中已经涉及土壤污染防治问题。

比如《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降化和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。

”《农药管理条例》第25条规定：“使用农药应当遵守农药防毒规程，正确配药、施药，做好废弃物处理和安全保护工作，防止农药污染环境和农药中毒事故。

”《土地复垦规定》第2条规定：“对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使用使其恢复到可供利用状态的活动。

”此外，《水土保持法》、《土地管理法》、《土壤质量标准》、《固体废弃物污染环境防治法》等法律法规也涉及到土壤污染防治问题。

然而，上述法律规范中对土壤污染防治问题的规范都比较零散且不系统，导致无论在立法方面，还是在执法方面，都存在许多缺陷，缺乏可操作性，效果欠佳，远达不到安全、有效防治土壤污染的目的。

归结起来，我国目前关于土壤污染防治的立法存在以下问题：（一）立法目的模糊针对土壤污染问题，现有的立法显得目的很模糊，缺乏明确的目标。

较之水体污染防治、大气污染防治、固体废弃物污染防治、农药污染防治，我国环境保护部门与立法机构对土壤污染防治的认识尚不够清晰和深入，缺乏用发展和联系的观点分析问题，忽视了土壤污染防治对我国生态安全、人体健康、社会经济、甚至国家稳定的巨大危害性，缺乏对土壤污染防治相关行为和后果的规范和限制。

如《环境保护法》⑥只是笼统地提出了防治土壤污染的要求，在整部法律中并没有相关章节或条文对其进行具体、详细的规制。

此外，在众多的法律法规中没有一部能够专门用于调整土壤污染防治现象。

《固体废弃物污染环境防治法》⑦立法目的是防治固体废物污染环境，促进清洁生产和循环经济。

《水土保持法》⑧为预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害。

《农药管理条例》⑨为了加强对农药生产、经营和使用的监督管理，保证农药质量，保护农业、林业生产和生态环境，维护人畜安全。

不难想象，据此对土壤污染防治进行规制，保障土壤不受污染、维护其生态平衡的目的势必难以实现。

（二）法律调整对象范围狭窄纵观上述立法，就其调整对象和范围而言，其调整的范围主要包括固体废弃物、农药化肥、放射性物质、危险化学品，没有考虑到其它可能污染土壤的物质和行为，如城市建筑垃圾、飘尘、酸雨、不合理生产行为等，更进一步分析，立法者没有考虑到土壤污染防治引起的生态失衡及其严重后果。

土壤受到污染后，又会通过物质媒介和食物链将污染传入整个生态环境（包括人类社会），因此，对土壤污染所造成的危害后果也必须进行立法调整。

此外，当前立法主要是针对已产生的污染进行调整，然而一些潜在污染物虽然眼前没有造成污染，但是在将来可能会爆发污染的后果，现有法律没有充分考虑到这些潜在的危害。

因此，根据上述立法来防治土壤污染必然会存在漏洞，不足以应对当前严峻的土壤污染问题。

（三）法律规范之间缺乏协调有关预防和治理土壤污染的法律制度的发展不均衡，现有法律多以单个污染种类为调整对象，法律法规之间衔接性差，具体法律制度之间缺乏协调配合。

由于当前土地资源法律分属不同领域，以部门的多头管理为主，部门利益较重，并缺少统领法，存在多个与土地相关的管理部门，其权力（权利）、义务、利益、责任划分不明确，容易异化出部门分化和保护主义。

如《环境保护法》规定环境保护行政部门统一负责环境保护监督管理工作。

《土地管理法》规定土地行政部门统一负责土地管理和监督工作。

《水土保持法》规定由水行政部门负责水土保持工作。

上述立法多是赋予相关部门监管的权力（权利），却很少课以责任、义务。

本来作为保护环境的法律，却成为各部门之间争夺权力，维护各自局部利益的依据。

上述法律规范之间缺乏整体协调配合，其原因，一方面是立法缺乏综合平衡，缺少通盘考虑，使得诸法律间不能很好地协调配合，另一方面各执法部门之间权力的争夺和局部利益的冲突。