现代社会中, 国家正在逐步将 责任进 行转移, 国家 责任 范围逐渐缩小而公民被赋予 了越来 越多的 责任。责任 的转 移在体制上表现 为公私 部门 界限 的模 糊, 又 转而 体现 为一 系列公私部门机构的合作。现 代城市 政府不再 作为唯 一的 治理者, 而应由多个政府部门、私营部 门和非营 利组织 主体 组成 (如图 2)。参与城市治理的各个利 益主体, 都是在各自 的动力机制下 运行 的, 有着 不同 的利 益追 求。这 些利 益追 求随着社会 环 境、组 织自 身 的 要求 等 不断 地 发生 着 变 化。 城市治理理念的 提出, 为各 种主 体凸 现自 己 的利 益要 求提 供了一个很好的舞台。各种利 益主体 不仅是城 市治理 主体 的一种组织形式, 其本身就是城市治理的一种手段和措施。
企业改革的进行, 公共企业的数量 越来越 少, 其 在政府 主导 下更具有政府作用 机制 的特 色, 在此 并不 属于 本部 分探 讨 范围。城市私营企 业更 多作 为私 营部 门代 表, 其对 于城 市 治理的影响主要体 现在 三个 方面: 一 是直 接参 与公 共物 品 的提供; 二是 与政府签订相关的合 同; 三 是以企 业对于 城市 经济的巨大影响, 来 影响 政府 的制 度 建设 和行 为改 进。一 个值得注意的现象是, 现代城市中 的大企 业, 尤 其是跨 城市 和跨国的大企业集 团对 城市 治理 的影 响越 来越 大, 跨国 公 司有时都被称为城市 中的 / 私 人政府 0, 城市 治理 既需要 它 们在经济方面的强 劲推 动, 也需 要它 们积 极履 行企 业社 会 责任。
二、城市 治理主体与治理体系 对城市治理概 念的 认定, 体 现了 行政 学理 论发 展在 现 代城市管理中的应用和反响。无 论是新 公共管 理还是 新公 共服务理论, 都主张把管理与竞争、赋权 与绩效 审核有 效地 结合起来, 强 调多主体的参与, 赋 予每个 主体参 与公共 事务 管理的自主决定权以及自主 开展活 动的空 间。强调多 种方
图 2 城市治理中分权化改革的基本方向与结构 在多元主体的模式当中, 由于职责所在, 城市政 府是城 市治理当中不可替代的组 织者、引导者、维 护者。政府 组织 的基本职能是对城市公共事 务进行 管理, 以实现 公益, 同时 政府的行为决定和影响着其他 城市治 理主体的 行为方 式和 结果。城市政府可 以通 过公 营部 门改 制、分 权给 私营 部门 和非政府组织, 以形成公共服务提 供中的 伙伴关 系, 通 过这 些方式来影响其他利益主体 的利益 选择和 行为方 式。城市 政府的动力除了 其职责 所在 之外, 中 央政 府 主动 或被 动的 分权是主要的动 力, 因此中 央政 府以 及其 他 横向 政府 之间
一、城市 利益相关者的识别 城市治理中的基本原则就是 利益相 关者参 与城市 规划 和管理过程中的 讨论、协 商以 及决 策 和执 行。所谓 城市 中 的利益相关者就是在城市规 划、管 理过程 中, 由 于重大 利益 影响而以一种或多种方式参与 其中的人、团体 和组织。[ 1] 城 市治理中利益相关者的观点、信息、专业 技术和 要求的 有效 表达对城市事务 管理 的优 先性 有重 大影 响。或 者说, 每 个 利益相关者的参与都是和其角色联系在一起的。 以全球城市可持 续发 展项目 ( 联合国 人居 署的 一个 环 保项目 )为例, 城市 中的 利益相 关者 可以分 为几 个范 畴: 利 益受到环境问题或 环境 战略 和行 动计 划影 响的 人, 以及 行 为能够对环境观点 产生 重要 影响 的人; 能 够控 制与 环境 观 点和管理相关的管 理工 具的 人; 为环 境观 点或 发展 战略 和 行动计划提供相 关信 息的 人。就 具体 项目 来说, 利 益相 关 者更多的是以各 种机 构、组织 的形 式 呈现 出来。就 城市 治 理的发展来 说, 城 市中 的 利 益相 关 者纷 繁 复杂、形 式多 样
(如表 1)。
表 1 城市中的利益相关者
利益相关者的分类
地方 (城 地区或 国际 市 )层次 国家层次 层次
城市议会 (政治权威 )
XXXX
市长或城市政府的首席执行官
XXXX
城市政府的部门和分支的管理者 XXXX
市政公司、自治组织
XXXX
公共管制机构
XXXX XXXX
地区 /省政府行政部门
XXXX
地区 /省政府执行机构或特殊机构
如何将众多的 利益 相关 者进 行归 类分 析, 为城 市治 理 研究提供一个简 约的 框架, 是 理论 研 究所 必需 的。利益 相 关者的行为是目的 和手 段的 统一, 就 目的 来讲 可简 单分 为 公益和私益, 就手段来 讲可 简单 分为 强制 性手 段和 志愿 性 手段两类。这样按 照目 的性 和手 段性 相统 一的 原则, 借 用 学者的研究成果, 可 将人 们行 为分 为四 类: 即强 制性 公益、 强制性私益、志愿性 公益、志 愿性 私益 四种 形式, 这 样就 可 以相应地将利益相关者的行为进行区分 ( 如图 1) 。
地方政府
城 市 治 理 体 系 及 其 分 析 维 度*
王佃利
[摘 要 ] 城市治理中的利益相关者众多 而繁杂, 如何按照 城市治理的 要求进行 系统的梳 理就是 本文的 任务。城 市治理主体作为一个包容性的体系, 众多的利益相关者按照参与的目的和动机, 从组织形式上可 以归结 为三类利益主体: 政府部门、私营部门和 非营利组织。本文进而 提出了 城市治 理主体 的利益 定位、利益 关系、利益互动三个分析维度, 以此作为 分析城市治理中伙伴关系运行机制的指南。
* 他们被城市治理问题影响的意义有多大? * 他们的行为在多大程度上影响了城市治理活动? * 他们关于相关问题的知识、专业技术和信息是什么? * 他们与之相关问题的责任和权力是什么? * 他们如何履行权力和控制工具? * 在他们的团体中的他们的利益是如何被代表的? 只有对这些问 题进 行充 分的 考虑, 才 能建 立城 市中 充 分的利益表达机制 , 各 个利 益相 关者 的要 求才 能够 显现 出 来。这样一个机制 的建 立, 除了 依靠 城市 中的 正式 制度 的 规定, 如宪法 、法律、法 规的规定, 还依赖 于一些 相关的 利益 相关者之间非正式 的约 定, 这主 要表 现为 利益 相关 者之 间 自组织的程度。
式的参与, 突 出了公共管理手段与 主体的 相应性, 各个 主体 可以在自己的活动 范围 内, 根据 自身 特点 自主 地设 定目 标 和行为方式。强调 绩效 审核, 又 突出 了对 于各 自职 责的 规 范和约束, 绩 效 把决 策 和 执行、行为 和 结果 联 系 起来。 因 此, 城市治理 中各个主体就是在赋 权的基 础上, 根据自 身的 利益需求参与到城市中的利益整合过程中。
图 1 目的 ) ) ) 手段坐标及社会组织属性 权手段来为个人 谋取私 人利 益的 行为, 它 的 表现 如政 府官 员以权谋私、黑社会组织以黑道敛 财等, 这是非 主流社 会的 一种 / 暗流机制 0, 是合法求利机制异化的 结果。[ 2] 它 们是以 非法的形式存在 的, 所以合 法的 社会 组织 在 形式 上主 要就 表现为政府部门 (广 义 )、私 营部 门和 非营 利组 织。在 城市 治理中的各种利 益相关 者尽 管表 现形 式不 一, 但 从社 会属 性上来讲, 基本上都可以归为这三 类社会 组织, 正是从 这个 意义上, 我们将城市中众多的利益 相关者 分为政 府部门、私 营部门和非营利 组织 三种 利益 主体, 以 建立 由 政府、企 业、 非营利组织组成 的多元 化城 市治 理结 构, 综 合运 用国 家机 制与政府组织、市场机制与企业组 织、志愿机制 与非营 利组 织三种利益主体和利益实现机制, 推进城市治理的发展。
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的关系, 就构 成了政府进行治理的行为空间。 城市中的私营 企业 参与 城市 治理, 一 方面 是企 业主 体
社会责任和伦理的 要求; 另 一方 面也 是维 护和 增进 自身 利 益的具体措施。在 全球 化的 世界 中, 企业 是经 济领 域的 主 导者, 一定程 度上企业 的状 况是 决定 城市 发展 速度 甚至 决 定城市兴衰的关 键因 素。由 于企 业具 有不 同的 层次, 所 以 对这类利益主体的分析也就 存在很 大的困 难。如我国 随着
如此繁多的利 益相 关者, 导 致城 市治 理 中有 一个 重要
* 本文为教育部人文社科规划 项目 / 我国城市治理运行机制研究 0 (批准号: 05 JC630078) 阶段性成果之一。
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任务必须明确: 如何有效地识别和 动员利 益相关者 的参与, 是城市治理成功 与否 的重 要因 素。在 城市 治理 过程 中, 对 利益相关者的识别是一个动 态的过 程。上面所 罗列的 只是 一个初步的、笼统的提要。随着城 市具体问 题的变 化, 这些 还会发生变化, 可能有的利益主体 并没有 参加, 有的利 益主 体在过程中会退 出。就 治理 的含 义来 讲, 不同 的利 益主 体 的参与过程是一个 不断 调适 的过 程, 城市 治理 主体 是一 个 包容性的体系, 但并不意味着每个 人、每 个机构 都可以 充当 其中的利益相关者。利益相关者涉及到的 / 利益 0有着 不同 的程度, 这些 程度标志着不同利益 相关者 的差别, 在识 别时 可以进行如下的追问:
[关键词 ] 利益相关者; 城市治理; 分析维度; 伙伴关系 [中图分类号 ] D0351 5 [文献标识码 ] A [文章编号 ] 1006- 0863 ( 2008) 12 - 0073 - 05
治理的核心在于构建多主体 之间相 关利益 的分配 和调 整机制, 每个 主体的考 量和 行为 都是 基于 特定 的利 益需 求 之上。作为多中心 治理 的一 种形 式, 城市 治理 中的 利益 相 关者就成为分析城市治理的关键因素。