河南省郸城县农村贫困问题研究王芳敏经济学院2009级农村区域发展专业引言目前中国城乡居民生活水平总体上达到小康，但属于生存型、数量型消费低水平小康，还未进入到发展型、质量型消费的阶段；地区间社会经济发展水平存在着明显的不均衡，有一定数量的人口处于贫困状态。

中国1339724852人口中农村人口为67415万人，占50.32%。

（国际统计局第六次人口普查数据）因此解决农村贫困问题在中国经济和社会发展进程中显的尤为重要，而深入了解农村贫困的现状及原因是对症下药、帮助提高农村扶贫效果的重要前提。

一、郸城县发展现状（一）郸城县背景简介郸城县位于河南省东部，茨河上游，北依鹿邑县，西连淮阳县，南接沈丘县，东南和东部与安徽省界首市、太和县，亳州市为邻。

县境总面积1471平方公里，辖8镇11乡3个办事处和1个工业区，共518个行政村，总人口131万人（第五次人口普查数据），耕地面积1637235亩。

县境属黄淮平原，地处黄河冲积扇南缘，属暖温带半湿润性季风气候区。

地势平坦，土质粘重，降水丰富，适宜多种农作物及林木生长。

郸城县既非名胜古迹、又非伟人故乡，经济发展仅靠田地耕种、工业生产、交通运输等，人均GDP在同级县中排名较为落后。

近年来，郸城县为发展经济，大力开发以亚洲最大的金丹乳酸厂为代表的经济效益较为明显的企业，导致郸城县生态环境恶化，居民的幸福指数大幅下降。

郸城县外来开发商较多，但大都为房地产开发商，他们在政府的庇护下由租用到强制购买农民土地，得到利润后又大都撤资，是名副其实的“羊毛出在羊身上”，并未为郸城县的经济发展做出多少真正的贡献。

（二）郸城县农村贫困状况及特征总结郸城县各乡镇贫富程度各异，村庄中的富裕人和贫困人并存。

富裕农民已经进入了良性循环，越来越富裕，而贫困人口则进入了恶性循环，越来越贫困。

从中国宏观形势来看，1987年中国农村改革初期，农村居民收入的基尼系数是0.22,2002年已经是0.37，在25年的经济转轨和发展过程中，农村居民的收入差距扩大了2/3以上。

（中国发展研究基金会，2005）郸城县的农村贫困也呈现出这样的变化趋势：1.收入水平低、入不敷出、难以维持日常基本生活需要郸城县农村居民人均耕地水平较少，加之近年来郸城县房地产业高速发展、对耕地保护不当，农民尤其是城市边缘地带农民可耕种土地大量减少。

造成农民失去了最基本的生产资料，生活得不到保障。

受传统思想影响，每户居民家中大都有2~4个孩子，甚至更多！即使外出务工也很难维持家用，长期以来持续存在的收支倒挂导致贫困居民的生活处境越来越困难，恩尔格系数大，食物消费量少质差、营养供给不足，消费结构明显不合理。

2.人口增长过快，教育、卫生等基本社会服务水平低，生活质量不高与经济水平落后成为对比的是，贫困地区往往又是人口增长最快的地区。

贫穷落后的地区人们想通过多生育子女作为生产活动及养老的保障，陷入越穷越生，越生越穷的境地。

当前中国教育资源分配不公平现象严重，城镇占有教育资源多，农村占有资源少，资源分配不公平影响教育不平等，从而导致收入的不平等。

村镇教育设施落后、办学条件差、适龄儿童失学和辍学率较高，且农民的素质、劳动技能低下导致难以获得有较高收入的工作机会。

农村卫生资源薄弱，新农村合作医疗费用报销困难，医生职业道德素质下降，巨额医疗费用使很多家庭陷入贫困，目前疾病已经成为郸城县农村贫困产生的第二位重要原因。

3.贫困家庭应付意外（如疾病、经济冲击、自然灾害、伤害）的能力低，因而更容易反复陷入贫困，不能自拔国务院扶贫办主任2005年4月3日称：2003年脱贫人口有1460万，返贫人口有1540万。

在这些返贫的家庭中一部分是刚刚脱贫，一部分是原本收入水平就比较低，由于各种原因导致收入减少而陷入贫困。

据报道郸城县返贫率一般在10%左右，灾年则达15%～20%。

4.贫困的“代际转移”现象使贫困人口有阶层化的趋势由于贫困家庭父母的受教育水平及职业对子女后来的经济和社会地位影响较大，他们没有太多的精力和经济能力供子女接受良好的教育及职业训练，更无法提供子女融入主流社会的机会，使得子女陷入贫困的可能性更大。

二、郸城县减贫过程中的阻碍因素分析（一）减贫的基础和前提：经济基础落后要想使扶贫效益最大化，发展经济是前提。

第一，经济发展带来农民经济状况的普遍改善；第二，经济发展给农村居民创造了更多的就业机会和多种收入来源；第三，地区经济和村集体经济的发展为农村安全网建设创造了最基本的条件；第四，经济发展是农村改善公共设施建设，为农村居民提供公共服务的前提。

而郸城县经济发展水平较低，农民增收渠道单一，一定程度上阻碍了减贫的速度、限制了政府扶贫的能力和效果。

（二）从政府的角度看1. 政府缺少制度性扶贫行为，扶贫角色失去了其本身应有的特征政府是为人民服务的，在扶贫这一任务中，政府理应充当的是一个引领、扶助的作用。

政府既然充当了扶贫这一角色，前提是工作的制度化。

项目是村民挂在“口边”的希望。

但是，现在扶贫救助的很多资源都不是以制度化的方式实现的，没有扶贫对象的可操作指标，或者指标本身不作为考虑因素，更不要说，确定受助对象的过程缺乏监督机制。

扶贫的制度有时候形同虚设，另一方面，扶贫的项目很多都在表面，真正困难的人却很难得到扶贫救济。

在这样的扶贫行为中，政府所充当的并不是“服务者”,而是“宰割者”。

2.扶贫项目计划实施不合理（1）扶贫项目重叠现象严重政府各个职能部门以及不同层级的基层组织（乡镇、村）因缺乏沟通与合作，由不同的渠道得到了对同一扶贫内容的扶持资金。

扶贫资金的重叠隐蔽了扶贫项目的实际投入，造成项目资金管理上的漏洞，也间接引起了扶贫项目的分配不公问题。

（2）扶贫项目的投入方向偏离一直以来，政府对贫困地区的扶贫项目多集中于“改善地区基础设施建设，改善农民生活”，这些扶贫项目为贫困地区的发展准备了前提条件，但是另一方面，如何实现贫困地区的“造血”功能，促进地区自我独立发展，是一个随着扶贫工作的深入亟待正视的问题。

（3）扶贫项目的投入落实度不够在基层，群众反映最强烈的是扶贫项目资金的落实问题。

许多村民表示“上面给了资金，但都到不了农民的身上”。

（4）扶贫项目分配不均衡往往在执行省县级扶贫项目的过程中并不是依据各地区实际贫困情况而定的，扶贫项目已经离开了“贫困”主题，过多的介入了其他因素。

（5）扶贫项目的目标实现率较低，实现效果较差扶贫项目扶助贫困地区脱贫致富，但是在扶贫项目的实施过程中，缺乏必要的调整机制和必要的效益考评，并且极少为贫困地区的后续发展考虑。

3.农村贫困救助水平偏低目前农村贫困救助的标准还很低，有时还保障不了农村贫困群体最基本的生活。

究其原因，救助资金来源渠道单一，资金紧缺是导致标准过低的关键。

（三）从农民的角度看1.农民参与发展的能力和权利缺失传统的贫困往往是指物质的匮乏,低下的收入水平。

但是,近年来,人们对于贫困概念和性质的认识发生了很大改变。

世界银行认为,贫困是一个多维度的现象,贫困具有以下三个特征:第一是缺少机会参与经济活动;第二是在一些决策上没有发言权;第三是易受经济以及其它冲击的影响,例如疾病、粮食减少、宏观经济萧条。

特别是,过去人们对贫困性质的分析主要是发展决策者以自上而下的视角来考察的,而没有从穷人自身的角度来分析贫困的根源和性质。

显然,在穷人眼中,贫困不仅意味着缺衣少食,没有住房,生病时得不到治疗,不识字而又得不到教育,等等。

穷人往往受到政府机构的不公正对待,穷人没有发言权,穷人没有影响力。

穷人在面临不测事件时显得无所适从,软弱无力。

过去,许多国际组织和国家的政府把农村发展和反贫困战略的重点放在增加农业的生产能力上面,各国政府也希望加大对农村水利、交通基础设施的建设,增加对农村教育的投入等,达到缓解农村贫困的目标。

然而,在城市偏向政策的影响下,发展中国家的政府增加农村基础设施投入的政策往往并没有落到实处。

而且,即使政府真正增加了农村基础设施,提高了农业的生产力水平,由于受农产品价格弹性低的影响,农民也经常遇到增产不增收的困境,贫困问题继续存在。

2.农村居民受教育程度低，影响收入水平大量的实证研究显示，受教育水平差异是导致居民收入不平等的重要原因。

从表二可以看出，贫困农户、低收入农户劳动力的受教育年限明显低于全国平均水平，它们在文盲半文盲、小学程度上的比例较高，而在高中及以上学历层次上的比例较低。

随着受教育程度的提高，人均纯收入也相应提高，受教育程度的差异导致收入不平等的产生。

表二 2006年各类型农村劳动力受教育程度及其收入情况单位：年/元数据来源：《中国农村贫困监测报告2007》农户当前的收入状况，还将影响到下一代的发展。

从表三可以看出，收入水平不同的农户家庭儿童在校率存在明显差异，贫困户家庭儿童在各年龄段的在校率均低于全国平均水平，而且随着教育层次的提高，这种差异越发明显，在小学教育层次上一岁儿童，贫困农户子女的在校率只比全国平均水平低个百分点，而在初中教育层次上一岁儿童，贫困农户子女在校率与全国平均水平的差距扩大到个百分点。

父辈收入水平的差异，会使得子女辈在人力资本、物质资本等方面存在显著差异，这种差异很可能会导致贫困的代际传递，造成两极分化，使得收入不平等程度不断扩大。

表三各类农户儿童在校率差异数据来源：《中国农村贫困监测报告2007》三、反贫困的思考（一）经济发展是扶贫的基础和前提因此要大力发展农村经济，优化农业产业结构推进农业产业化，增加农民收入。

此外加快城市化进程，提高城镇化水平，实现农村剩余劳动力的有效转移也是解决农村贫困的重要途径。

（二）政府应增加制度性扶贫行为在农村扶贫过程中，政府是主导者和决定者，但其行为缺乏制度性约束，并不承担相应的责任，另一方面村民却角色缺位。

这在很大程度上影响到扶贫绩效。

然而，在现有制度框架下，对地方政府的制度性约束很难从地方政府自身产生。

上一级政府的制度提供、村民和非政府组织的参与是改变这一状况的主要途径。

（三）保证政府和民众的角色到位为保证扶贫项目起到预期的效果，在制定扶贫项目计划时政府各部门之间、各层级之间要加强联系和交流，避免项目内容重叠或抵消现象的出现。

项目执行过程中要严格依照制度行事，同时充分发挥民众的监督作用，以民众满意度作为绩效考评的依据。

并派专人对项目内容的后续发展进行预测和计划，做出报告，为下一步的发展做准备。

（四）提高政府扶贫项目的可实施性，提高贫困救助水平1.完善社会保障制度、基础教育和医疗卫生政府应增加对农村社会保障资金的投入，制定有利于贫困人口的财政政策。

加强农村的基础教育，提高农村居民文化教育水平，掌握摆脱贫困的基本技能。

发展农村医疗卫生事业，解决农民看病难、贵问题，对贫困家庭实行医疗救助，减少因病致贫的机会。

2.改变投资结构，增加对农业的投入，加强对农业的支持和保护各级政府要通过经济手段对农业进行倾斜和保护，加大对农业的投资，建立起国家、集体、农户、外资相结合的农业投资体系，进行农业科技的开发与推广。