中国教育在历经30年左右的改革和发展之后，现正面对改革进程中出现的一系列以社会公平为基本特征的矛盾。

这些矛盾从根本上说都关系到公立学校，关系到公立学校近年来的发展与变化，因此解决这些矛盾的关键也在于公立学校。

可以说，未来中国教育能否走出改革瓶颈将取决于公立学校的改革。

公立学校改革如若成功，则教育体制改革就成功；反之，则教育体制改革就有可能停滞甚至倒退。

一在世界历史的发展中，承担普及教育功能的现代公立学校的产生是与社会的现代化进程相互交织并相互促进的。

19世纪广泛传播于欧美国家的工业主义、国家主义以及民主政治的思潮使传统的、以民间和家庭为基础的教育遭遇了严重挑战。

国家举办的公立学校大量出现，学校的重心由民间转向公立，公立学校系统由此得到奠定。

通过国家的力量建立公共教育制度，向社会提供公共教育服务是社会现代化进程中的一个理性的选择，是现代世界各国普及教育的一项共同的经验，因为没有一个国家可以依靠自发的和私营的力量来实现教育向全社会的普及。

［1］通过国家的力量普及教育，建立独立的学校系统并纳入到国家的公共管理之中，这在教育现代化的进程中具有重要意义，然而在公立学校产生的200年间，有关国家与教育的关系问题一直是各国教育不得不面对的一个重要问题，这一问题在不同时期又演变为诸如国家与民间、公立学校与私立学校、学校与家庭的关系等一系列更为具体的问题，并进一步复杂化了。

20世纪80年代以来同时发生在许多国家的公立学校改革，其重点就是试图解决这些问题，由此形成了一场世界性的公共教育重建运动。

这场运动所涉及到的问题其实就是200年来国家与教育关系问题的一个逻辑上的延续。

在绝大多数国家，第二次世界大战后最终定型的公立学校系统都是由政府举办并通过一种非市场的途径向社会提供教育产品的，因而具有强烈的国家垄断色彩。

［2］纳税人在向国家纳税之后，只能无条件地接受公立学校提供的教育服务，实际上处于一种从属的地位，他们对于公立学校提供的教育没有任何发言权，只能被动地接受。

此外，由于政府的垄断，公立学校的办学完全根据政府的计划进行，而不必直接面对学习者的选择和同行的竞争。

由于以上原因，这种公共教育制度被一些人称为生产者主导的制度。

［3］到20世纪的最后一二十年，人们普遍认为这种公共教育制度已到了非改不可的地步了。

然而怎样改革现行的公立学校系统？许多人认为，对于公立学校而言，政府和市场构成了社会控制的两极，为此他们寄希望于市场，以为通过市场化、民营化的改革措施就能摆脱政府的过度控制，彻底解决公立学校存在的问题。

这一观点影响之大，几乎成了世界各国公立学校改革的一个共同趋势，并创造了一系列通过市场化和民营化的途径来实现简政放权的公立学校运行模式。

［4］因此可以说，推行市场化、民营化的改革是重塑国家与教育的关系，促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路。

在相当多的国家，公立学校的改革都在尝试通过市场化、民营化这种专门化的形式，来打破政府对公立学校的垄断，并最终改善公立学校的办学绩效。

在我国，公立学校的出现比欧美国家晚了近一个世纪，但经过100年左右的时间，也已经形成了一个对社会发展具有举足轻重意义的公立学校系统。

这一社会制度充分动员了各方面的资源和力量，使教育在短短的100年时间就有了一个大发展，教育的面貌由此发生了根本性的变化。

然而，我国的公立学校系统也经历了一条与西方国家类似的发展路径，公立学校在其发展过程中逐步产生了国家垄断的问题。

我国教育从1949年以后，在废除旧教育制度的基础上，建立了一个与当时的计划经济体制相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的公立学校系统，这是一个由政府举办、公共财政经费维持的学校教育制度，集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理构成了这一体制的基本特征。

在这种体制下，各级各类学校都被置于政府之下，学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等，都是由政府部门通过计划加以控制，学校的一切行为都直接或间接地涉及政府的行政管理。

一直到1985年教育体制改革之初，中国的公立学校系统就是计划体制的一个缩影。

作为计划经济的产物，公立学校处于行政管理系统中的一个最低的层级，是行政机关的下设机构，是由公共财政拨款维持的不具备法人资格的事业单位。

公立学校的这样一种地位在中国的社会大变迁中完全不能适应社会发展的需要，因此从20世纪80年代初开始经受极大的冲击。

这就是1985年中央决策层下决心对教育体制进行改革时中国公立学校系统的基本状况。

1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）在教育体制改革的目标方面是这样规定的：“中央认为，要从根本上，有系统地进行改革。

改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。

还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。

”在为这场教育体制改革规定的上述目标中，“简政放权”是一项重要的内容。

与之前所有的这类改革不同，《决定》所设计的权力再分配不只限于政府内部，而且还包括政府和学校之间的权力分配问题。

因此，所谓的“简政放权”包括了中央向地方放权和政府向学校放权这样两个不同的向度。

前一种放权是在国家权力系统内部进行的放权，因此这一放权相对比较容易。

而后一种放权则是从一个权力系统向另一个权力系统的放权，通过这一放权使公立学校真正获得办学自主权。

这是一个国家教育权向学校办学自主权的转化。

改革的决策者希望通过扩大公立学校的办学自主权来提升学校的地位，使之成为独立自主的办学实体。

这就是1985年教育体制改革的决策者所设计的公立学校改革的基本思路。

［5］然而两个向度上的“简政放权”所产生的情况是不一样的。

在政府向学校的放权过程中，由于被下放的国家教育权有一个向学校办学自主权转换的过程，因此这一放权的难度之大远远超过了国家权力系统内部的放权。

改革的历史已经证明了这一点，甚至可以说，公立学校改革中出现的所有问题几乎都源于政府向学校的放权。

二1993年是中国教育体制改革的一个重要年份，因为改革的目标由于市场经济的推行而发生了重大变化，这可以从中央决策层于1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）中得到证明。

这部文件是这样规定公立学校的改革目标的：“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。

只有这样，才能增强主动适应经济和社会发展的活力，走出教育发展的新路子，为建立具有中国特色的社会主义教育体制奠定基础。

”与1985年的《决定》相比，两部文件的规定虽然有着某种政策上的一致性和延续性，但是《纲要》除继续强调解决政府与学校、中央与地方、国家教育主管部门与其他国家主管部门的关系，逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制外，值得注意的是提出了“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”，这是1985年的《决定》中没有的内容。

我们可以由此做出这样的判断，即从1985年到1993年的8年间，教育领域中“简政放权”的目标并未完全实现，这不仅是由于在权力再分配的过程中，政府与公立学校之间的关系尚未能完全理顺，而且由于出现了市场经济这一新的因素，使这一关系变得更加复杂和扑朔迷离。

为此《纲要》仍然把“简政放权”列为教育体制改革的主要目标，并且进一步提出了要建立“适应社会主义市场经济体制”的教育体制的改革目标。

［6］20世纪90年代，由于出现了市场经济这一过去未曾有过的新因素，政府与学校关系发生了根本性的变化，传统的较为简单的政府与公立学校关系开始分化，形成了政府、市场、学校三者之间的关系。

市场的介入使原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制发生了变化，一种新的利益格局正在形成，人们关于政府功能和作用的观念也在发生深刻的变化。

“简政放权”的改革目标在20世纪90年代“建构适应社会主义市场经济体制的教育体制”的过程中又有了新的含义，即除了由中央政府向地方政府放权以及政府向学校放权这两个向度的放权之外，政府还面临着与市场的权力再分配，相当一部分在计划经济时代属于政府管辖范围的权力和事务开始逐步向市场转移。

［7］市场机制是一种通过市场价格的变动、市场主体对利益的追求以及市场供求的变化，来调节经济运行的社会调节机制，是供求、价格、竞争、选择等市场经济要素之间的有机联系及功能。

一般来说，市场机制可具体化为市场的价格机制、供求机制、竞争机制、选择机制等，这些在市场经济中直接发生作用的因素相互影响、相互制约、相互协调并共同支配着市场的运行。

1. 学校办学的价格机制价格机制是市场机制中的基本机制，它有传递信息，调节供求，刺激生产，调节收入的功能。

由于教育不能满足所有消费者的需求，因而具有竞争性，增加的消费一旦产生边际成本问题，教育产品就会有市场价格。

价格机制可以有效地调节学校规模、发展速度和社会对教育的需求，实现教育资源优化配置并均衡供求关系，因此是调节教育运行的一种有效的手段。

价格是由在市场上流通的商品的供求数量决定的，但由于教育产品并不是典型的商品，不可能完全依靠价格来平衡供求，因此用政策手段对教育的价格进行制约就显得十分必要。

为了发挥政府对教育产品价格的调节作用，首先应从制度上区分免费学校和收费学校的界限，政府对免费学校要坚决禁止收费并切实承担拨款的责任，杜绝学校乱收费。

对收费学校，政府应切实履行监管权力和责任，完善定价机制，建立对学校收费的价格调控，对学校收费进行严格的监管。

由于价格形成经常是学校、学习者、政府三方博弈的结果，作为第三方的政府要对学校利益，学校公益性质和公众承受能力做出全面、客观的评估，引导价格的形成过程。

对收费学校而言，由于学校的举办者、办学目标、服务对象、经费来源的不同，因此政府应根据学校性质上的差别，根据公益性和竞争性的不同程度对收费学校进行必要的分类，分别采取市场调节、政府指导、财政补贴、政府定价等多种方式对不同类型学校进行价格调控。

应当强调的是，公立学校的收费行为不应损害其公益性质，不应等同于民办学校，为此可按竞争价格和垄断价格对这两类学校进行必要的价格区分。

竞争价格主要适用于民办教育及各种自负盈亏的教育类型，由经营者根据市场供求关系和资源配置来确定价格。

而对于公立学校提供的垄断产品，应积极推行并完善价格决策听证制度，在进行价格决策前按规定举行价格听证会，征求各利益相关者和有关部门的意见，论证其必要性和可行性。

为减少政府管制中的不确定性问题，避免因管制者素质对管制所带来的不良影响，应健全政府定价的专家论证制度，强化对成本和价格合理性的审核。