政府的角色定位与强政府能力孙晓莉(国家行政学院政治学部,北京100089)[关键词] 政府能力;现代化;政府角色[摘 要] 随着世界一体化进程的加速,现代化成了后发国家的追求目标。

决定各国现代化水平的因素很多,其中,政府能力对于各国的现代化发展来说是一个重要的内生变量。

而政府角色的正确定位对于提升一国的政府能力又至关重要。

在当代中国,政府角色应定位于/有限高效0,通过政企分开和政社分开等途径,从根本上改变传统的政府管理模式和管理手段,提高政府效率,提升政府能力。

[中图分类号]C933 [文献标识码]B [文章编号]025722826(2001)0720027206[收稿日期]2000210226[作者简介]孙晓莉(1973-),女,江苏盐城人,国家行政学院讲师,哲学博士,主要从事现代化理论研究。

随着世界历史的到来,随着经济全球化、世界一体化进程的加速,现代化成了每个后发国家都心向往之的目标。

决定各国现代化水平的因素很多,其中,政府能力对于各国的现代化发展来说是一个重要的内生变量,是决定现代化水平的一个关键环节。

本文的目的就是揭示政府角色定位与政府能力的相关性,说明只有对政府尤其是市场经济条件下的政府角色进行准确的定位,才能够使政府能力得到充分发挥并推动我国的现代化建设。

一、强政府能力的重要性我们可以将政府能力理解为政府在实现其意志、履行其职能的过程中呈现出来的效率和绩效。

衡量政府能力可以从政治、经济、文化和社会等几个方面进行,综合评价则可以用强政府能力或弱政府能力来表示。

有必要指出的是,政府能力不等于政府职能。

政府职能指的是由法律明确规定政府应该承担的职责和应该发挥的作用,而政府能力则指政府实际发挥出来的效用。

中国正在经历一场伟大的革命,需要一个强有力的政府来引导和保障这一现代化进程的顺利进行。

强政府能力对我国的社会政治生活有着极其重要的意义。

第一,强政府能力能够为社会、经济的发展创造稳定、良好的发展环境。

任何社会的发展都离不开环境系统,包括国内环境和国际环境的支持,而政府正是创造并推动这一环境的重要主体。

这是因为:首先,现代化的基本特征是大生产,而/一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动,都或多或少地需要指挥,以协调个人的活动,并执行生产总体的运动)))不同于这一总体的独立器官的运动)))所产生的各种一般职能。

一个单独的提琴手是自己指挥自己,一个乐队就需要一个乐队指挥0。

(5马克思恩格斯全集6,第23卷,第367页,m |北京,人民出版社,1972。

)中国是一个具有自身特色的国家,它的历史包袱沉重,现代化进程起点低,国内发展条件不均衡,,这一系列现实条件使得我们的现代化发展必须有一个宏观规划,必须有一个强有力的统一领导。

强有力的政府可以通过制定各种公共政策并保证这些政策的顺利实施来为社会和经济的发展提供一个良好的制度支持环境。

其次,随着社会分工的发展和社会结构的分化,多种社会角色和经济成分的并存使得利益主体趋向多元化。

在有限的资源背景下,不同利益主体之间的矛盾和冲突在所难免。

而无限制的利益冲突只会给社会和经济的发展带来极大的干扰,形成不稳定的社会局面。

亨廷顿认为,/在许多处于现代化之中的国家里,,首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序0。

(亨廷顿: 5变化社会中的政治秩序6,第7页,北京,三联书店,1989。

)邓小平则更为明确地指出:/中国的问题,压倒一切的是需要稳定。

没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。

0(5邓小平文选6,第3卷,第284页,北京,人民出版社, 1993。

)这就需要政府通过各种行为对各个利益主体进行调控,通过社会整合达到社会稳定的目的,从而为社会和经济的发展创造一个稳定的发展环境。

再次,随着世界一体化进程的加速,各国之间的联系越来越紧密,不论各国政治制度如何,各国政府都面临着一些共同的难题,仅靠一般的社会组织或单独一个国家的力量难以解决,如国际走私、毒品犯罪、水资源危机、金融危机等等,这些都需要由一国政府出面与国际社会加强合作、互相借鉴经验来处理,从而为本国的经济和社会发展提供一个良好的国际环境。

第二,强政府能力能够在维持社会发展、经济运行的基础上保证社会和经济持续、稳定、协调的发展。

市场经济体制在中国的建立和运行促进了经济的极大发展。

但是,市场万能只是一种神话,市场本身并不是一种完美无缺的机制,要保证经济的持续、稳定和协调发展,政府即使在高度市场化时代也是必要的。

如果认为有了市场就可以解决现代化进程中可能出现的一切问题,盲目崇奉市场的力量,那么,就只能是陷入一种新的拜物教。

就经济层面来说,政府对经济进行宏观调控的能力如何将直接关系到整体经济是否能够得到平衡、协调的发展。

我国目前积极实施的西部大开发战略正是运用政府的力量,借助于市场的力量,积极寻求东西部的平衡发展。

就社会层面而言,市场注重的是效率而不是公平。

市场经济的运行有助于解决经济发展中的低效率问题,但并不会自动带来社会公正和社会平衡发展的局面。

作为社会主义国家,/先富后富0只是一种手段,/共同富裕0才是我们的目标。

长期的甚至加剧的社会两极分化问题,从短期来看,不利于社会的稳定;从长期来看,也会最终影响到已有的发展成果。

所以,这就需要政府通过各种政策和法规调节财富的过度不平衡,并积极建立覆盖面广泛的社会保障系统和社会福利系统等来为社会和经济的平稳运行提供保证。

正如江泽民指出的那样,/充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控,都是建立社会主义市场经济体制的基本要求,,必须认识到我国社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的,既可以发挥市场经济的优势,又可以发挥社会主义制度的优越性,在处理市场机制和宏观调控、当前发展和长远发展、效率和公平等关系方面,应该比西方国家做得更好和更有成效0。

(江泽民:5正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系6,载5十四大以来重要文献选编6(中),第1467)1468页,北京,人民出版社,1997。

)基于市场失灵的可能性以及政府在各国社会生活中所负有的积极义务,可以说,这些工作做好了,政府就可以成为社会的稳定器,成为社会和经济持续、稳定发展的推动力;反之,如果政府在这一方面的能力较弱,就很可能引发社会动荡,阻碍现代化的顺利进行。

总之,政府能力的大小或强弱对于能否有效保证社会和经济持续、稳定、协调发展有着重要的影响作用。

第三,强政府能力有助于推动政治民主化的实现。

这是因为:m}首先,政治民主化内在地要求政治权力的运行必须处于人民群众的监督之下。

滥用权力的腐败行为严重腐蚀着国家的肌体,其危害性是不言而喻的。

正是在这一意义上,经济学家缪尔达尔才会把南亚一些国家称之为/软政权国家0。

软政权导致的直接后果就是,在这些国家,政府虽然制定了经济发展计划,但是却没有足够的能力来实施这些计划,因此这些计划往往只是停留在纲领阶段,而且政府也没有实际的影响力来动员民众为执行计划而履行义务与遵守纪律。

在我国,为了铲除国家肌体上的这一毒瘤,为了实现反腐倡廉,就必须规范政治体系、健全政治制度、改善政治文化,但如果没有强有力的政府能力,这些举措都只能流于形式,不可能实现治病救国的目的。

其次,民主作为公民的政治权利的实现,是由应然和实然两个部分构成的。

无论是对公民基本政治权利的规定,还是公民实际享有的政治权利,都离不开政府的积极作用。

政府可以通过帮助公民树立正确的民主观念,通过加强政治制度和法律制度的建设等来保障公民的民主权利。

亨廷顿曾经指出,各国之间最重要的政治分歧,不在于它们的政府形式,而在于它们政府的有效程度。

这一判断虽然不精确,但就我们认识政府能力对于一个国家的重要性来说,仍然具有一定的合理性。

影响政府能力的因素很多,诸如一国的组织结构、政治体制的构建情况、该政府的历史文化传统、政治领导集体的魄力与魅力等等,但有一点是基础性的前提,即如何认识政府角色对政府能力的发挥有决定性的作用。

二、政府角色的合理定位)))有限高效政府古希腊时期的柏拉图已经认识到政府是国家的统治机器。

现代政治学家F.J.古德诺则更为明确地认为政府组织的目的就是为了表达和执行国家意志。

也就是说,政府实际上是国家的化身,是以国家代言人的形象出现来履行国家的统治职能和社会管理职能的。

尽管国家职能与政府职能有一定的区别,但是政府职能更多地是与国家职能相统一。

所以,人们对政府角色的认识植根于对国家和社会之间关系的认识。

一般认为,社会为国家提供了其生存和发展所必须的经济基础(劳动力、资本等)和政治能源(领导人、官僚阶层等),而且国家的合法性只有在社会中才能得到确认。

也就是说,社会是国家存在和发展的基础。

同时,社会作为一个巨大的复杂系统,其公共利益的维护,社会矛盾和社会冲突的调解以及社会事务的管理等等,都必须借助于国家的力量。

这就是国家与社会之间相互依存的辩证关系,其中,社会是根本、是基础。

关于政府在社会事务中应该扮演的角色,主要有两种观点:一派主张对社会事务进行普遍干涉。

从大的历史范围来看,这是国家诞生以后的一个基本趋势,/现代国家崛起之后,便进一步将其权力扩展到历来属于私人或地方的各种活动领域。

原来由家庭、乡村、地主、教会和其它各种力量所执行的功能,都逐步集中到国家手中0。

(C.E.布莱克:5现代化的动力6,第8页,成都,四川人民出版社,1988。

)另一派则认为应该对社会事务持放任自由的态度。

从亚当#斯密到弗里德曼都强调社会的自组织性和自主性,而反对对政治和政府能力的崇拜。

这两种观点都看到了国家与社会是两种不同形式的人类组织,具有不同的本质和组织特征,但是它们都没有明确区分人类社会本身几个不同的领域,即私人领域、社会公共领域和政治领域这三个主要领域。

私人领域就是指仅仅与自己或周围少数人相关的领域;社会公共领域就是与一定地理区域内所有成员都较为紧密相关的领域;政治领域则是指那些与政治共同体内成员的政治利益相关的领域。

严格说来,这三大领域之间的划分只是一个粗略的框架,三者之间并不是截然对立、泾渭分明的,在某些方面,三者之间存在着/交叉0和/重叠0的现象。

例如,社会公共领域的事务一旦涉及全局性、根本性的问题,就会上升到政治事务的层面。

鉴于历史的经验教训,必须强调的是,政治本身是人类活动的一个领域而不是全部内容,否认m~政治在人类生活中扮演的重要角色固然不足取,否认政治的触角和作用范围也是有限度的思想和做法则更是危害无穷。

与这一思路相对应,在私人领域,我们相信个人有足够的理性来判断和处理有关自身利益的事务而无须国家和社会其他力量的干涉,目前这已经被普遍接受了;在社会公共领域,主张采用国家和社会合作的方式,即政府力量和民间力量积极合作,共同解决公共事务;在政治领域,则强调以政府力量为主,同时尊重社会力量的知情权和参与权。