《行政诉讼法》及城管执法相关实务问题一、《行政诉讼法》的概况1、基本概况我国现行的《行政诉讼法》制定于1989年，1990年10月1日开始实施。

2014年11月进行了较大幅度的修改。

2017年6月又对部分条款进行了修正。

整部法律共十章、一百零三条。

在我国，共有三部诉讼法律，分别是《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》。

三部诉讼法律，分别有各自的调整和适用范围。

《民事诉讼法》主要适用于平等民事主体之间因财产关系和人身关系而提起的民事诉讼。

《行政诉讼法》规定了行政诉讼程序的基本规则，适用于行政相对人不服各类行政行为而提起的行政诉讼，被老百姓称为“民告官”的法律。

《刑事诉讼法》主要适用于为追究刑事犯罪而开展的刑事诉讼领域。

《行政诉讼法》自实施以来，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。

2、行政诉讼与行政复议的关系在我国，行政相对人对行政机关的行为不服，有两种不同的救济方式，即向复议机关提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

行政复议的处理机关为行政机关，复议行为属于行政行为，它是一种行政机关内部的层级监督制度；而行政诉讼的处理机关为人民法院，行政诉讼是人民法院对行政机关的监督活动，是人民法院行使司法权对行政行为的司法审查。

因此，两者无论是在处理机关、行为性质、处理程序、受案范围等范围都存在不同。

对于行政复议和行政诉讼这两种救济方式，一般情况下，当事人在行使时可以选择。

其可以选择先提起行政复议，在复议机关作出复议决定后，如果不服复议决定，再提起行政诉讼；也可以直接向法院提起行政诉讼。

如：当事人对区城市管理行政执法局作出的限期拆除决定不服，当事人可以选择向区政府或者市城市管理行政执法局提起行政复议，在区政府或市城市管理行政执法局作出行政复议决定后，对复议决定不服，再提起行政诉讼；也可以直接将区城市管理行政执法局起诉到南京铁路运输法院。

这里有一个制度变化，2014年行政诉讼法修改以后，规定经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政机关行为的，复议机关是被告。

根据上述规定，对于经复议的案件，无论复议机关是作出维持被复议机关原具体行政行为的复议决定，还是做出变更原行政行为的复议决定，复议机关都必须作为被告。

这对复议机关的复议行为存在重大影响。

复议机关为了不当被告，或者不败诉，会对复议案件采取比以往更加严格的审查措施，许多案件都要举证听证，全面听取各方意见，而不再像以往仅仅是采取简单的书面审理。

一旦发现复议案件存在违法之处，一般都会做出撤销原行政行为或确认原行政行为违法的复议决定。

这种情况的改变，将会很大程度上增加行政复议案件的败诉风险。

需要引起大家的重视，大家不能再有都是一个系统的，或者都是一个区的，复议机关不会轻易变更或者撤销相关行政决定的错误观念。

二、《行政诉讼法》的几项新制度及证据规则（一）立案登记制度《行政诉讼法》第51条规定了行政案件的立案登记制度。

所谓立案登记就是指法院对符合法律规定的起诉，根据“有案必立”、“有诉必理”的原则及时予以立案。

立案登记是与立案审查相对应的。

以往，法院对行政诉讼案件实行“立案审查制”，在当事人向法院提起诉讼时，法院就要对诉讼要件进行全面的实质审查，在审查基础上然后才决定是否受理。

而在“立案登记制”下，法院对当事人的起诉在立案阶段不进行实质审查，仅对形式要件进行核对。

除了法定不予登记的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。

起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，应当当场登记立案。

建立立案登记机制主要是为了破除“立案难”，杜绝“有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛”等现象。

【案例】2012年在建邺区某区域拆迁过程中，为配合拆迁，城管部门经过行政执法程序，向部分被拆迁人下发了《限期拆除决定书》。

在接到决定书后，当时就有十几户居民向建邺法院提起行政诉讼。

法院在收到相关材料后，并没有立案，也没有做出任何裁定，而是一直将案件材料摆着。

后来部分人员又通过邮寄的方式，向法院邮寄起诉材料，但法院收到后依然没有立案。

此后，当事人多次到建邺法院和上级法院闹访，最终在上级法院的要求下，建邺法院才在2014年将十几起案件做了立案。

像这种情况，在实行立案登记制度以前，各地都会经常遇到。

但在2015年5月1日实行的修订后的《行政诉讼法》，对立案制度进行了重大调整，规定法院在接到起诉状时，对符合规定起诉条件的，应当登记立案。

对当场不能判定是否符合规定起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。

不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。

裁定书应当载明不予立案的理由。

原告对裁定不服的，可以提起上诉。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证的，当事人可以向上级法院投诉，上级法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

因此，在实行立案登记制以后，当事人向法院提起行政诉讼的门槛明显降低，法院受理行政诉讼的案件数量也会大量增加。

大量行政诉讼案件的产生，对我们的行政执法行为也提出了更高要求。

以往，很多当事人考虑到立案难，都不愿意到法院起诉，但现在这种情况已经发生变化。

因此，一旦我们的执法程序以及实体处理存在瑕疵，在严格的司法审查下，案件败诉的法律风险就会增大。

当然，即便是实行立案登记制，也不等于起诉不需要任何条件，不意味着只要登记就必然进行实体审判。

根据《行政诉讼法》第51条的规定，起诉符合起诉条件的才登记立案。

如果起诉人不具备原告资格，被告不适格，欠缺具体的诉讼请求和事实依据，起诉的事项不属于行政诉讼范围，起诉没有经过法定的前置程序，起诉超过起诉期限，案件不属于受诉法院管辖，不符合其他的法定起诉条件的，法院均不能立案受理。

（二）行政机关负责人出庭应诉制度《行政诉讼法》实施以来，大量行政诉讼案件都是由行政机关工作人员或者是律师出庭应诉的，行政机关负责人很少出庭应诉。

社会各界对此意见较大，而且这种情况的存在，也不利于行政纠纷的化解。

为此，《行政诉讼法》在2014年修改时，新增了行政机关负责人出庭应诉制度。

《行政诉讼法》第三条第3款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。

不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。

这里行政机关的负责人不仅包括行政机关的正职负责人，也包括副职负责人。

省政府办公厅今年3月印发的《江苏省行政应诉办法》（苏政办发〔2018〕30号）中，进一步明确行政机关负责人包括正职负责人、副职负责人以及其他参与分管的负责人。

被诉行政机关可以委托1－2名诉讼代理人参加诉讼，诉讼代理人中至少有1名是被诉行政行为的承办人或者是熟悉相关业务的工作人员，不得仅委托律师或者外聘的法律顾问出庭。

因此，目前行政机关应诉的标准配置应当是“一名机关负责人”+“一名行政机关工作人员”+“一名律师代理人”。

因此，根据省政府的上述规定，具体经办的工作人员在某些案件中，可能也要作为代理人出庭应诉，该项制度与大家的工作也是息息相关的。

（三）案件管辖制度在我国，人民法院一般是根据行政区划进行设置的，而且法院之间又分为四个不同的层级（即：基层法院，中级法院，高级法院，最高人民法院）。

原告向法院提起诉讼，必须向有管辖权的法院提起，否则法院不能受理。

那么不同的法院之间是如何对案件进行划分的，这就涉及到案件管辖制度。

案件管辖分为地域管辖和级别管辖（地域管辖主要涉及同一级别的不同法院之间的管辖权划分，级别管辖主要涉及不同级别之间的法院管辖权划分）。

《行政诉讼法》对行政案件的管辖分情况作了几种规定：1、作为原告的公民、法人或其他组织依法不经过行政复议而直接向法院起诉的案件，由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。

这是我们最为熟悉的一种管辖方式，以往的行政诉讼案件管辖也都采取的是这种方式。

如：甲因为在楼顶修建阳光房，被小区居民举报，某区城管局对其进行了查处，并作出责令限期拆除的决定。

接到该决定书后，甲如果有异议，其可以向该城管局所在区的人民法院提起行政诉讼。

2、经复议的案件，可以由最初作出行政行为的行政机关所在地有管辖权的人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

3、经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

以往，对于本区机关作出的行政决定，当事人只能向本区法院起诉。

本区法院在人、财、物等多个方面往往都会受到本区政府和部门的制约，因此，出于各种考虑，或多或少的都会考虑本区部门的情况，尽可能作出有利于本区部门的判决。

为了减少地方政府对案件的不当影响，江苏省高级人民法院在报经最高人民法院同意后，在南京实行行政诉讼案件跨区域集中统一管辖。

自2016年4月1日起，由南京铁路运输法院集中管辖原应由南京市各基层人民法院受理的一审行政诉讼案件。

为此，南京铁路运输法院专门设立了四个行政法庭，审理行政案件。

目前，涉及到区城管局的一审行政案件，基本都是由南京铁路运输法院来进行审理。

铁路法院作为集中管辖行政案件的法院，其直接受南京市中级人民法院管理，不再受制于各个区。

因此，对行政案件的审查要求也比以往要严，行政案件败诉的法律风险也比以往要大。

4、经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政机关行为的，复议机关是被告。

根据最高人民法院的司法解释规定，复议机关作为共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

当然，对于当事人没有提起行政诉讼，而又未履行行政决定的，如果行政机关需要向法院申请强制执行的，则还是按照原来的规定，向所在区人民法院申请，对此不实行集中管辖。

（四）起诉期限制度所谓起诉期限是指提起行政诉讼的法定有效期限。

超过起诉期限，相对人就丧失对该行政行为提起诉讼的权利。

设定起诉期限的目的，是为了稳定行政法律关系，便于法院查清事实，及时解决行政争议。

下面我们分几种情况来介绍起诉期限：1、对于未经过行政复议程序，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，《行政诉讼法》第四十六条规定，应当自知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。

法律另有规定的除外。

2、对于起诉被告不履行法定职责的案件，《行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合作权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

对于不履行法定职责的案件，以前老的《行政诉讼法》并没有作出关于起诉期限的规定，2014年在修改行政诉讼法时特意增加了该条规定。