浅议控制性详细规划的局部调整
【摘要】控制性详细规划已经变成我国城市规划进行管理监督的重要平台，在城市规划体系中占有重要地位，也是调整均衡各方面利益的重要“公共政策”。

控规调整实质上是各方利益矛盾的再次均衡。

本文通过对当下控规部分调节中角色关系、开启和裁决机制、利益补偿等的透析，并且吸取美国区划调整经验，对完善控规局部调整机制提出意见。

【关键词】控制性详细规划；局部调整；公共政策
中图分类号：g322.1 文献标识码：a 文章编号：
一、前言
有个著名的城市规划学者说过“城市永远不会成为艺术品，因为艺术是生活的抽象，而城市是生动、复杂而积极的生活自身”。

城市规划的重点正从技术性格局、单方面追求城市容貌，转向统筹多种利益，考虑效率和公平。

“城市规划是社会多元主体和成员寻求社会、经济和环境效益的共识和目标结构，是一种可以在各方矛盾之间，进行谈判、讨价还价和和解的机制，能够面对未来的不明确因素，框架内还包含灵活性的政策行动步骤以及实行方法或建议”。

当前控制性详细规划已成为我国城市规划实行监管的重点平台，在城市规划系统中有中心地位，也是调和均衡各种利益的中心“公共措施”。

在城市规划通往和谐的道路中，控规在编制、审批、修改的程序方面，以及结果内容方面进行改良改进，显得特别急切和重要。

二、控规局部调整的有关调研
跟着某些城市控规编制的大规模完成，市中心大致实现“控规满覆盖”，规划部门的工作中心慢慢由控规编制转向控规的实施管理。

控规修改的问题渐渐明显。

控规的修正可分为控规修改编制和部分调整。

控规修编是由于社会经济进步或上层次规划发生重大变化，城市结构需要完善，需对控规进行大面积修改或对布置结构进行改正，如一个片区由贸易市场区改为住宅区；控规部分调整是对控规中一个或几个地块的造型、尺寸、指标进行调整，例如改变地块的土地使用性质、承受率，修改城市道路走向等。

本文对于控规部分修改进行阐述。

我国的研究人员对控规局部调整的需求类型、原因、影响及对策进行了系统的研究，总结出调整的需求种类涵盖工业企业的拆迁改造、房地产开发的市场导向、历史遗留问题、专项规划调整等；调整引发原因有土地开发商追求经济利益、社会因素的压迫、城市建设和规划自身的不确定性、控规编制经验少等；所造成的反面影响有对城市公共利益的侵害、不正当竞争行为的加深、城市以后发展的失调、对规划科学性和严肃性的怀疑等；控规局部调整的改进策略主要有几方面
（一）增强控规弹性，提高土地兼容性，适应市场变化；
（二）严格控规局部调整的法定程序，维护合理性和严肃性；（三）改进控规指标调整的决策机制，强化公共参与；
（四）完善规划调控的经济政策。

三、控规调整程序以及存在的问题
国家法律法规要求对控制性详细规划的调整程序进行必要的论证，要征求征利害关系人的想法，而且向原来的审批机构做出出专门的报告，获得该机构的许可之后，才可以进行方案的制定和修改”。

具体可以参考北京、上海、成都等城市的控规局部调整程序。

1、控规局部调整中的四种角色关系
政府、市场、有利害关系的市民和规划师是控规局部调整过程中重要的角色。

政府是最重要的角色，具有裁决的关键作用，而且拥有技术性质，是普遍市民的利益所在，具有非常大的决策空间，所以是很重要的角色。

老百姓的影响力相对于政府决策来说是十分微小的，因为政府在征求老百姓意见上，反馈机制和约束力是十分匮乏的。

在现存的模式当中，政府和市场的力量是决定城市空间生产的主要因素；广大老百姓虽然是城市空间使用者，但是是很难拥有决定权的。

在招商引资、城市形象等等多方面的影响之下，政府的决策立场很容易和普通大众的立场上产生偏差。

现在的模式下，政府和市场是决定城市空间生存的力量之所在，所以要改变这样的格局。

2 、目前控规调整程序存在的问题
（一）公众与市场的地位不对等。

普通的老百姓和市场（土地业主）的自身利益诉求机会表达的表达方式是不一样的。

土地业主的话语权比普通老百姓多很多，土地业主为了自身利益可以申请调整控规符合自身要求，但是普通老百
姓的信息不对称，在组织机制上十分的缺乏，没有正常行使权利，无法借助任何机制来改善自己的居住环境，但是对于控规局部调整来说，公众参与是十分重要的，能够有效的避免个体“非正常”地参与和监督，消除社会上的一些不安定因素。

（二）在裁决机制上缺乏规范。

现在自由裁量权针对的控规调整机制来说，所占的比重十分大，两个地方就出现一个地方可以，另外一个地方却不可以的情况，在说明和约束上没有任何一个条文细则，而且也不能够公开查阅和引用调整案例，因此在影响裁决的因素当中，市场是一个十分重要的因素。

四、控规调整新机制探讨
我国的控规局部调整可以借鉴美国区划经验，依法裁决是使用得比较多的方法，像美国他们在利益补偿制度上有奖励区划和开发权转让等等，针对控规调整存在问题，本人觉得应该加强化公众对控规局部调整的新机制的参与程度，使得普通大众和市场相对等，并且限制对控规调整裁决的自由程度。

1、控规调整的启动机制
实施联名申请控规调整制度，并以社区为单元，以增加公共服务设施等作为公共利益的调整内容，像一些旧城区为进行开发的可用地，可以对开发商指标做出一些补偿，因而开发建设，也可以先备案，如果有更新改造政策就优先考虑。

2、控规调整的裁决机制
现在有很多控规调整公示意见没有硬约束力，不能够充分的尊重
普通大众的意愿，因而导致普通大众对参与规划没有热情。

所以可以参考美国区划调整的经验，完善民意否决制度，如果充分的尊重市民意见，就不会出现很多公共设施用地、绿地等公共用地被开发商蚕食的机会。

让专家和市民代表参加控规局部调整的审查，并且让他们拥有发言权，而且还要建立依法裁决机制。

行政部门应根据形成的意见，列出一些条文。

得出更加的调整结论，各种要素都要考虑到，并且对案例进行备案，提供查询、参考和研究，这样，会有利于统一调整模式的形成，使得规划体系更加完善。

3、控规调整的利益补偿
进行控规调整的时候，必须具有有效的利益补偿方式，像对土地业主会得到政府相关的奖励，市民会得到土地业主的补偿，这些都是十分有效的。

要是市民受到了土地业主申请的控规调整干扰的话，就应该得到相应的补偿；相反的话土地业主给市民的公共利益做出了贡献的话，就应该得到相应的奖励。

五、控规局部调整新机制下的公众参与方式与规划师角色定位
1、公众参与方式
为了相对降低参与成本，让公众参与规划，各个社区都应该设立向普通大众进行展示，规划宣传，进行民意搜集的规划咨询机构，秉承对公众负责的原则，这样的话，参与成本才能够相对的降低，而且普通大众才能够真正的参与到城市规划当中来。

2、规划师角色定位
新的控规调整模式会使得政府、市场、普通大众和规划师这四种角色的定位进行变化，强化了普通大众的主体地位，跟市场一起成为了控规调整的两个利益方。

强化普通大众的作用的话，普通大众和规划师两者就要加强沟通和联系，互相表达调整内容的意向，进行民意搜集，代表市民，并向政府汇报和说明整个的沟通过程和意见。

政府在做出决策的时候就会充分考虑到市场、普通大众和专家的意见。

六、结束语
本篇文章以在建和谐社会对规划构的主要方面为起点，对控规局部调整当中的角色不稳定状态进行分析，对控规调整程序需要改进的方面进行了详细的介绍和解释，并提出了公众参与度的重要性，还讲述了公众如何参与到控规调整程序当中。

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