农民专业合作社是实现农业适度规模经营的有效途径，其内部治理结构是农民专业合作社高效运作的基础和保障。

目前我国农民专业合作社在内部治理结构上还存在一些问题，致使合作社的组织资源未充分发挥作用。

为确保农民专业合作社高效运作，在内部治理结构设计上要充分重视不同成员的能力差异与利益关系，区分两类决策类型并赋予不同的投票权，并设立独立监事以加强合作社内部的监督与制衡。

内部治理不规范笔者于2009年走访了江浙地区数十个农民专业合作社，认为目前农民专业合作社内部治理结构主要存在以下几方面问题。

自主性不强，农民合作流于形式。

经调查发现，一些地区农民专业合作社是政府部门为追求政绩单方推动的结果，没有将农民合作的积极性真正调动起来，没有将政府推动与农民利益需求有效结合起来，没有建立真正适合社会主义市场经济体制的合作社治理结构。

由于发展指标定得过高，甚至有些地区出现了“空壳社”。

虽然大部分农民专业合作社都制定了章程，成立了理事会、监事会等组织机构，但其中有相当一部分合作社的章程和制度形同虚设，社务不够公开，不按章程办事，运作和管理过程随意性较大；还有一些农民专业合作社缺乏规范的章程，宗旨模糊、组织结构不合理、管理制度不完善、民主监督缺位、缺乏活力，合作流于形式。

家族化倾向存在，法人治理结构不稳固。

有些地区和行业出现了“家族化合作社”，这样的合作社实际上违背了国际合作社原则中的“开放原则”，使合作的利益局限在较小范围。

家族化合作社有其合理性，其合理性表现在决策上效率较高，监督成本较小，成员利益关系紧密，内部运行通畅。

但从本质上说，“家族化合作社”只是家庭经营单位向家族的延伸，而不是向更广的地区和行业延伸，简单说这种合作社还只是个大家庭。

此外，家族合作的基础是家族领袖，治理结构是一言堂，在合作社内部缺乏民主议事制度、监事制度、财务管理制度等，在重大项目和活动上决策不民主。

这种合作社不是建立在法人治理结构的基础上，其前途可能仅维系在家族领袖的个人身上，随时存在着解体的风险。

缺乏制衡机制，利益分配不公平。

目前的农民专业合作社大多是局限在产前、产中、产后某一领域的合作，有相当一批农民专业合作社还仅仅停留在生产环节或技术指导方面的简单合作，并没有真正解决把农民组织起来进入市场的根本问题。

还有一些合作社只注意维护核心层（领办人）的利益，而忽视了外围成员的切身利益。

合作社中明显地分为强势方和弱势方，强势的一方是龙头企业或专业生产大户，弱势的一方是众多的小规模农户。

在许多以龙头企业或专业生产大户领办的农民专业合作社中，强势一方并没有从维护合作社全体成员的共同利益出发，去组织开展深层次的互助合作，而是在双方之间建立一种简单的买断合作关系，根本谈不上更高层次的资本合作。

在合作社经营决策方面农民参与不够。

在分配问题上，一些合作社没有对农民实施二次返利，大部分收益都归入龙头企业、产销大户等手中，农民得到的实惠较少，农民的利益得不到合理保障。

协调机制不通畅，决策效率低下。

在一些规模较大、组织机构健全的农民专业合作社还存在另一问题，因为内部责权利划分不科学，重大事项决策机制不明确，日常管理缺乏核心主体，利益主体之间协调不通畅，致使重大事项久议不决，决策效率低下，合作带来的规模效应和互补效应被合作社自己抵消。

调查中还发现，有相当一部分农民专业合作社的管理者是在乡、村两级干部中产生的，这种情况会使一些农民参与合作社的积极性大打折扣。

导致农民对入社不重视，也很少参与管理，对合作社的发展不关心，合作意识不强烈，难以形成真正的利益共同体。

另外，由于这些官员或准官员的多重身份特征也导合作社治理结构新模式◎ 陈俊梁 陈建荣致了他们在合作社经营过程中不再追求合作社价值的最大化，而是追求包括政治目标和文化目标在内的多元化目标。

这些都严重影响了合作社功能的发挥。

总之，农民专业合作社治理结构不完善、不规范，导致合作社内部管理失序，成员的权利得不到保证，合作社的运行效率普遍不高，严重影响了合作的效果。

可参照企业治理结构农民专业合作社是一种介于家庭与公司组织之间的准企业组织，兼具劳动合作与资本合作的特点，合作社的成员既是所有者，也是劳动者。

劳动合作的特点要求合作社以互利共生为宗旨，以自愿民主为特征；资本合作的特点要求合作社按资本（股权）行使权利。

因此在建设农民专业合作社治理结构时可以参照企业法人治理结构但又不完全模仿企业法人治理结构。

在控制机制方面，基于能力与关系的治理结构是提高决策效率的保障。

现阶段，发挥专业生产大户在合作社治理中的突出作用，体现能力与利益关系在治理结构中的作用是必要的。

专业生产大户和销售大户是专业合作社发展的基础条件，在农民专业合作社治理中理应承担更多的责任和义务。

一般来说，专业生产大户、销售大户是农村中的能人，他们较一般的成员具有更为敏锐的市场洞察力、新事物接受能力和决策胆识，他们在专业合作社中也往往拥有较多的股份，他们理应在合作社决策机制中占有较大的分量。

另外，他们是相对成功者，在日常生活中有较强的影响力和示范作用，作为追随者的一般成员常常对于农村的能人具有先天的服从和效仿倾向。

在合作社治理结构中注重能力与关系可以使合作社决策效率提高，使合作社决策容易得到贯彻执行。

浙江大学黄祖辉教授在调研了浙江省农民专业合作社制度安排的一些基本事实之后，也曾指出我国东部沿海地区农民专业合作社的治理结构是一种基于能力和关系的合作治理结构。

从实际运行效果看，至少在现阶段，基于能力和利益关系建立农民专业合作社治理结构是现实可行的。

在决策权配置方面，“一人一票”与“一人多票”相结合。

据笔者调查，现实中农民专业合作社管理出现两种极端，要么是不民主，但决策效率高，要么是很松散，但决策效率低，这两种倾向对农民专业合作社的健康发展都不利。

完善内部治理结构的最终目的是真正实现民主决策、民主管理、共同受益。

在专业合作社的日常管理中，可以区分两种类型的决策管理，一种是涉及生产经营过程本身的决策，如生产什么，如何生产等，称之为经营决策；另一种是涉及现实权益的决策，如选举理事会、监事会、确定分配方案等，称之为权益决策。

对于这两种决策，笔者建议赋予不同的投票权：经营决策可以实行“一人多票制”，权益决策可以按“一人一票”的原则表决。

即，在生产经营决策时，可以考虑成员股份、交易额等因素，按股权表决，反映了对能力和利益关系的重视，在现阶段，单个会员表决权不得超过总票数的20％。

在权益决策时，可以严格地贯彻一人一票的原则，以体现成员的平等地位。

这样分类表决的权力分配机制既可以体现效率，也可以体现公平，是农民专业合作社治理结构的重要创新。

在监督机制方面，实行独立监事制度保证合作社内部公平。

如前所述，与经营者合一的所有者往往都是专业生产大户、龙头企业等强势主体，这种所有者与经营者重合有一定的合理性。

但是这种状况也会造成合作社内部力量的不平衡，制衡经营者的力量明显薄弱。

在缺乏制衡的农民专业合作社中，合作社运作好坏，完全依赖于领办人的决策水平，一般成员的权益能否得到保障，完全依赖于合作社领办人的道德自觉。

如果这个领办人道德较差，那么一般成员的权益将很难受到保护。

另外，农民专业合作社内部具有较为复杂的家族关系和乡情邻里关系，这些复杂关系势必在合作社的治理过程中发生重要影响，因此很难要求监事会切实起到监督和保障的作用。

因此，笔者认为有必要对达到一定规模的合作社实行独立监事制度。

请一二名专业人士或者受地方政府有关部门委派承担独立监事职务。

为保证独立监事的独立性，独立监事的报酬应该与农民专业合作社经营状况脱勾，直接由地方财政给付。

农民专业合作社中的独立监事必须对合作社、股东利益及委托主体负责，密切关注所有合作社成员的利益。

应该允许独立监事参与农民专业合作社重大经营决策，并对其他理事和经理层进行监督，不允许大股东利益凌驾于中小股东利益之上。

独立监事应当遵守农民专业合作社的章程，切实履行独立监事的义务，维护农民专业合作社的利益。

独立监事除了具有独立监督权之外，不再有其他特权（包括直接处置权）。

在农民专业合作社治理结构中引入独立监事制度，一方面能够帮助农民专业合作社解决一些专业性或仅靠农民自身无法解决的问题；另一方面也可对农民专业合建立完善的农民专业合作社治理结构还需要外部措施作保障，具体包括：强化政府外部制度供给。

目前在我国，政府在农民专业合作社发展中发挥主导作用的状况在未来较长时期内不会有大的改变。

因此，农民专业合作社发展的核心问题就在很大程度上转化为政府的制度供给问题。

完善农民专业合作社治理结构，不仅要靠内部制度的创新，也要依靠来自外部的其他制度安排。

例如，规范的农民专业合作社的法律、税收、信贷、市场准入等配套制度。

尽管我国于2007年开始实施《农民专业合作社法》，但由于各地实践的丰富性和多样性，这个法规还不足以解决实践中出现的问题。

例如，在苏南地区广泛存在的“社区股份合作社”、“土地股份合作社”和“农民专业合作社”作为新型农村合作组织，其法人地位的确认，税收优惠的程度还存在不确定系，对于保证这一制度的稳定性是至关重要的。

当然，政府在为农民专业合作社独立监事制度提供制度供给的同时，不能过多地介入其日常运营管理。

加强对独立监事的管理。

独立监事担负着对合作社重大事项监督保障，对广大成员权益维护的重大责任，因此，在独立监事的选取上应该考虑2个方面。

其一是要对合作社相关业务较熟悉，具备较高的专业素养和超前意识；其二是要有高尚的品德和强烈的责任感。

建议各级政府应该建立相应的独立监事人才库，对独立监事进行动态跟踪和筛选。

同时可以考虑设立独立监事协会，在保证独立监事合法权益的同时通过行业协会制定内部惩戒措施规范独立监事职业执业能力，通过内部加强学习交流，提高独立监事行使职权的业务能力。

在目前没有专门独立监事资质评估机构的情况下，可以由协会对独立监事的资民专业合作社的发展壮大和内部治理结构日趋完善，社会需要更多掌握现代合作社管理理论的专业人才来经营管理农民专业合作社。

职业合作社经理人将成为一个新的群体。

我国各级教育培训机构要承担起对合作社经理人队伍的培育工作，重点是对现有合作社经理人的培训，提升其科学管理和民主管理的能力。

力争通过较短的时间实现农民专业合作社从传统到现代，从懵懂到自觉的转变。

农民专业合作社治理结构设计是一项复杂、系统的工程，相信随着我国的经济发展和社会进步，农民专业合作社内部治理结构一定会日趋完善，农民专业合作社一定会健康发展，成为我国农村改革和发展实现“第二次飞跃”的有效途径。

（作者单位：陈俊梁，苏州科技学院；陈建荣，苏州市农办）预计到2010年年底，河北省农民专业合作社数量将突破1万家，这标志着河北省农民专业合作社已步入发展“快车道”。

《农民专业合作社法》实施3年来，河北省农民专业合作社发展速度明显加快，已成为加速农村发展、促进农民增收、带动农民致富的重要载体。