我国《会计法》的制定与发展高一斌(财政部会计司 100820)【摘要】《会计法》是指导和规范会计工作的纲领性文件,它的发布是我国会计发展的重要里程碑。
本文介绍了我国《会计法》制定与历次修订的背景、讨论的主要问题及其对我国会计事业发展的重要意义,并对《会计法》的进一步完善和发展提出了建议。
【关键词】会计法 制定 修订 颁布20周年会计法律制度建设必须始终根植于我国经济社会环境,牢牢把握会计发展内在规律,才能紧密适应经济社会发展要求,规范和指导会计实践。
作为会计法律制度建设的核心环节———《会计法》的制定和修订更是如此。
新中国第一部《会计法》从1979年着手起草,到1985年发布实施,以及在1993年和1999年进行的两次修订,都留下了会计工作者与时俱进、紧密适应经济社会环境,建立和完善我国会计法律制度的探索与创新足迹,记录了我国会计事业蓬勃发展的辉煌历程。
值《会计法》发布实施20周年之际,谈一谈重温《会计法》的心得和体会,谨表纪念。
改革开放与新中国第一部《会计法》出台1978年12月召开的党的十一届三中全会提出把党和国家工作的重点转移到社会主义现代化建设上来,这一历史性的重大转折要求包括会计工作在内的各行各业必须迅速恢复整顿被“十年动乱”破坏的工作秩序,完善规章制度和加强法制建设,推动国民经济的全面发展。
制定《会计法》正是在这一背景下提出来的。
事实上,制定新中国第一部《会计法》是几代会计人的愿望和企盼。
建国以来会计工作的实践,使人们逐步认识到,会计工作涉及复杂的利益分配关系,往往处于矛盾的焦点,错综复杂的会计关系单纯依靠行政性规章制度来维持与规范,被实践证明存在明显缺陷,主要是权威性不强、约束力不够,难以真正保证会计工作的正常秩序,这就迫切需要将会计工作的基本要素、基本规定上升为法律,以专门法的形式来肯定会计工作的地位和作用,规范会计工作秩序,保障会计人员的合法权益。
改革开放政策的逐步实施和经济工作的发展,使会计工作者的这一愿望成为了现实。
1979年8月11日,这是一个值得会计工作者记住的日子,因为在这一天,恢复不久的财政部会计制度司(1979年1月1日恢复会计制度司建制)起草出第一份会计法草稿。
当时,经过“十年动乱”后的社会经济秩序正在恢复重建之中,法制建设正在重新起步,经济方面的法律更是十分匮乏,仅有《中外合资经营企业法》(1979年7月发布)等极少数经济法律,在此情况下提出制定《会计法》并付诸行动,表现出会计制度管理者的远见卓识。
第一份会计法草稿共7章38条,它是新中国第一部《会计法》的雏形,应当在我国会计发展史上占有一席之地。
财政部对制订《会计法》的研究和呼吁,引起了会计界、经济界、法律界的关注和赞同,在1980年8月召开的第五届全国人大第3次会议上,不少代表提议制定《会计法》,有力地促进了财政部进一步加快起草进程,并于1981年6月专门成立了19人起草小组。
在1981年12月召开的第五届全国人大第4次会议上,财政部部长王丙乾在代表国务院所作的预决算报告中正式提出要制定《会计法》。
1983年2月24日,财政部提请国务院审议会计法草案;1984年7月2日,国务院提请全国人大常委会审议会计法草案; 1985年1月21日,历经数十次征求意见和反复修改的《会计法》经第六届全国人大常委会第9次会议审议通过,国家主席以第21号主席令发布。
自此,新中国第一部《会计法》诞生了,实现了几代会计人的夙愿。
《会计法》的起草过程,既是适应经济社会发展要求,探求会计与财政、财务、经济相互促进、协调发展的过程,也是总结会计发展经验教训、认识会计规律、统一会计理念、确立会计规范的过程。
《会计法》从起草到出台,研究和讨论的问题非常广泛。
最初几稿《会计法》草案,主要讨论和研究的问题包括:会计的定义;立法宗旨;会计的指导思想;会计的基本任务;适用范围;财务管理,包括财务计划、单位预算的制订和执行、资金管理要求等;会计核算的基本要求,包括记账单位、会计科目、记账方法、会计凭证、会计账簿、会计报表、结账、会计档案等内容;会计分析和会计检查;会计制度,包括制定会计制度的基本原则,会计制度的内容,会计制度的制定、审查和执行;会计机构和会计人员,包括会计机构设置、会计人员任免、会计人员职责权限、会计人员岗位责任制、会计人员技术职称、会计人员奖惩、会计交代(即会计工作交接)、会计人员培训;施行细则的制定;等等。
上述内容,几乎涵盖会计实务、会计理论方面的所有重大问题,还包括与会计相关的其他学科、其他领域的工作,体现了起草者广阔的视野和可贵的探索创新精神。
当然,由于受当时社会环境的影响以及对会计规律认识的局限,最初几稿会计法草案更象是一部会计宣言,从一个侧面反映出起草者对会计理想境界的追求。
面对中央提出“调整、改革、整顿、提高”的方针以及把经济工作转移到以提高经济效益为中心的轨道上来的号召,会计工作者的理想得以充分释放,希望恢复正常的会计秩序、提高会计工作地位、保护会计人员的合法权益、充分发挥会计工作在经济管理中的作用,试图通过国家法律实现会计工作者对会计事业的理想、追求,而没有更多考虑法律的规范性、适应性和强制性,会计法草案的某些内容在一定程度上超越了会计的基本职能,模糊了财务会计与管理会计的界限,有的内容甚至带有较强的时代烙印。
尽管如此,会计工作者对会计领域诸多问题的探索,对制定一部全面指导会计工作纲领性文件的激情和良好愿望,为新中国第一部《会计法》的顺利出台作出了重大贡献,为我国会计事业发展留下了宝贵财富。
下面,简要介绍历次会计法草稿、草案中所讨论的几个主要问题:1.关于会计的涵义、性质、地位问题。
这方面的表述主要有:“会计是以货币为主要形式反映、处理和监督经济活动的一种科学方法,是管理国民经济的重要工具……中华人民共和国的会计是社会主义会计,必须以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导,结合我国社会主义革命和建设的具体经验,……为我国的社会主义现代化建设服务。
”①“本法所称的会计,是指以货币计量为主要形式,采用专门方法,对经济业务进行核算和监督的一种管理活动。
”②“会计的基本任务是对经济活动进行核算和监督,提供会计资料,促进增产节约、增收节支、提高经济效益。
”③“会计的基本职能是:编制和执行财务计划、预算;记录、反映财产、资金的增减变动情况和计算其经济效果;监督财产、资金的妥善管理和合理使用;检查和①②③中华人民共和国会计法(草稿),1979年8月11日。
中华人民共和国会计法(草案,送审稿),1983年2月24日。
中华人民共和国会计法(草案),1983年1月11日。
分析财务计划、预算的执行情况并为领导和管理经济工作提供真实资料。
”④如此等等。
上述内容都是在会计法草稿第一章总则中加以规定的,试图以会计涵义、职能、任务等问题作为《会计法》的逻辑起点,通过规范这些概念性问题来统驭《会计法》其他各章的内容。
当时,会计理论界围绕会计涵义、性质、任务等基础理论问题进行了广泛讨论,各种思想、观点激烈交锋,呈现出百花齐放、百家争鸣的局面。
理论界的讨论情况和研究成果在会计法草案中留下了清晰的痕迹,也表达出起草者试图通过法律规定来统一思想认识的愿望,比如,对会计涵义的表述由最初稿中的“会计工具论”,很快改为“会计管理论”,关于会计任务、会计职能的表述也以“会计管理论”为指导,这与20世纪80年代“会计管理论”占主导地位密切相关。
随着会计法草案起草工作的推进,起草者逐步认识到法律规定与理论探讨之间的严格界限,于是将会计的涵义、性质、地位等问题高度概括为“会计是经济管理的重要组成部分”⑤,这一表述一直保留到1984年9月第六届全国人大常委会第7次会议审议的会计法草案。
尽管在最后审议通过时出于法律不宜涉及理论、学术概念的考虑而删除了这一表述,但这一表述的核心———“加强经济管理”得到了认同并写入了立法宗旨,这充分说明当时对会计涵义、性质、地位等问题的讨论是富有成效的,人们的思想认识上基本趋于统一,这对以后会计工作的发展产生了积极影响。
2.关于会计原则问题。
最初的会计法草稿曾经涉及“会计原则”问题,提出“会计的基本任务,是运用会计原则,正确、及时、完整地记录和反映经济活动情况,为领导和管理经济工作提供真实资料”⑥,可以说这是我国最早提出会计原则问题的政府部门文献。
后来曾在会计法草案“会计原则和制度”一章中专门对会计原则进行归纳,共规定了6条会计原则,即经济效益原则,计划性原则,及时、准确、完整性原则,合法性原则,民主理财原则,国家利益原则⑦。
当时,财政部会计制度司已经关注国外的会计原则、会计准则,着手研究美国、日本和国际会计准则委员会等制定的会计原则、会计准则,陆续在报刊上宣传、介绍国外会计准则情况⑧,因此,试图在法律中对会计原则、会计准则问题作出规定,但由于人们对会计原则、会计准则的认识还不深入,在征求意见中,有人认为“我国与西方国家不同,……我国的会计制度,……已体现了会计核算原则……根据目前情况,在《会计法》中规定会计原则对我国会计工作的作用不大,同时,会计原则的规范性较差,规定在法律条文中也不易正确贯彻执行。
”⑨所以,《会计法》中没有对会计原则问题作出专门规定,但财政部对国外会计准则发展情况的研究一直没有停止,并于1992年制定出台了《企业会计准则》,推动了我国企业会计核算制度的改革与发展。
3.关于会计责任问题。
如何明确会计责任归属是会计法草案制订过程中的一个焦点。
因为会计的基本职能和主要任务是通过核算生成和提供会计信息并实施控制或监督,必然涉及谁对核算和监督负责的问题。
在当时的计划经济体制下,企业尚不是独立的市场主体,政府直接控制、干预企业(政府对行政、事业单位的管理更是如此),在此情况下明确会计责任归属问题是比较困难的,但作为法律,无法回避会计活动相关当事人的权利和义务,因此,如何界定会计责任自然成为起草者必须解决的难点(这一问题同样是后来《会计法》修订的焦点)。
科学界定会计责任,涉及单位负责人与会计人员的关系、会计人员④⑤⑥⑦⑧⑨全国会计工作会议文件之四:中华人民共和国会计法(试行)(讨论稿),1980年10月。
中华人民共和国会计法(草案),1984年9月7日。
中华人民共和国会计法(草稿),1979年8月11日。
中华人民共和国会计法(草案,送审稿),1983年2月24日。
参见《会计研究》1980年第2期。
《中华人民共和国会计法宣讲提纲》第37、38页,《中华人民共和国会计法》讲习班1985年5月编。
管理体制、会计人员在核算和监督中的权利及义务、政府对会计人员的保护和救济措施等问题,从根本上讲,这一问题涉及如何界定政府与企业的关系,在当时的情况下,显然非《会计法》之力所能及,但又难以回避这个问题,因此,会计法草案采取了“有限”确定会计责任的变通方式,这既是起草者的无奈选择,也体现出起草者的聪明智慧。