第十四章中央与地方的关系（二）南开大学政治学系教授朱光磊2003年3月根据宪法的规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。

所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。

中央和地方的关系中央与一般行政地方的关系中央与自治地方的关系民族区域自治地方特别行政区实行社会主义制度实行资本主义制度第一节中央——省政府过程•一、省制沿革•二、省政治权力结构•三、中央和省的政治关系•四、中国省政府过程的主要特点•五、省际关系一、省制沿革•在自元朝以来的大部分时间中，“省”（含“行省”）是中国地方政府的最高一级，是中央之下分治国土的第一级固定的行政区域。

•元朝设“行中书省”，主要首脑为丞相和平竞；在边疆地区设置有“道”，并在此四化开始对西藏等民族地方行使主权；行省上下，设置有路、州（府）、县。

•省也是明朝的地方最高行政机关，设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，共同组成省级政权机关，分管行政、司法和军务；省之下设置道、府、县。

•清朝光绪年间，省的设置已经达到23个，另有5个将军辖区；西藏和西宁两个办事大臣辖区，以及蒙古地区盟旗等；省设总督或巡抚，或督抚并置，总督掌军事，巡抚掌民政；省之下为府（与直隶州）、县。

•武昌起义之后成立的南京临时政府时期，各省建立了“省军政府”，其下是“军政分府”和传统的县，各地军政体制不一，管理混乱。

•北洋政府时期，地方一般分为省、道、县三级，全国共分22个行省；省设置有省议会，1913年后设置了由总统任免的省“民政长”，设有高等审判厅和高等检察厅作为司法机关。

•南京国民政府基本上是省、县两级制，另有一部分分别为相当于省、县两级的城市；在地方也实行“党治主义”；省政权先后称为“省政府会议”和“省政府委员会”，由各厅厅长所组成，其中省政府主席由国民党中央决定；•抗战结束后，国民党宣布实行“宪政”，设置了由选举产生，起咨询作用的省参议会；到1948年，全国共有•新中国成立后，最初设置了华北、东北、中南、华东、西北、西南六个“大行政区”，大区设置人民政府或军政委员会，首脑一般是各大军区的首长、各大中央局的第一书记。

大区分辖若干个省和区辖市。

•随着新政治秩序的建立和经济恢复期的结束，1952年11月中央决定将大区的政权机关改称为行政委员会，作为中央人民政府的代表机关。

•1954年4月7日又撤销了大区这一级的设置。

在这一背景下，对一些较小的省和一部分当时与省平级的行政公署重新做了划分合井，省成为了地方最高行政建制，直辖于中央。

当时全国共有26个省。

•由于民族区域自治制度的建立、实行“一国两制”制度和对省级行政区划的几次重要调整，到1997年重庆成为中央直辖市和港澳回归时为止，中国共有23个省（台湾省的资料暂缺，下同）、5个自治区、4个直辖市和香港澳门两个特别行政区。

•按人口比例而言，当代中国的省一级地方的数目是比较少的。

•在1979年以前，省、自治区和直辖市人民政府（还曾称作为人民委员会），在本地方人民代表大会闭会期间，拥有地方政权的全部权力。

•在“文化大革命”期间，所谓“革命委员会”取代省人民政府掌握了省政权的全部权力。

•1978年以后，省人民政府陆续恢复。

•1979年以后，随着人民代表大会常务委员会的建立，省级人民政府转变为单一的地方国家行政机关和本地人民代表大会及其常务委员会的执行机关。

二、省政治权力结构（一）省委（二）省人民代表大会及其常务委员会（三）省政协委员会（四）省人民政府（五）省司法机关（一）省委•中共省委，是省政治权力结构中的核心，对全省的各项工作实行政治领导。

•根据国家的编制制度，省委一般由委员和候补委员20－40人（按省的大小，下同）组成。

•在省级领导班子层次上，省委常委会有常务委员9－15人组成，其中设书记一人，副书记4－6人。

•中共省的纪律检查委员会一般由35人左右组成，从中选出常委7－9人，其中设书记一人，副书记2－3人。

•省委一般设工作部门7－9个，也即惯常的办公厅、组织部、宣传部、统战部、研究室等，其工作性质和具体职权，与中共中央的职能部门没有什么差别。

•为了抵消管理幅度较大所带来的问题，也与还没有完全实现“党政分开”有关，省委通常按工作类型期分为6－10个“口”，成立相应的党委或作为省委派出机关的工作委员会，对有关工作进行归口管理。

•但是，这一层级一般不参与管理具体业务工作，只是主要在与其它“口”的配合、政策的具体化、人事安排等方面，起一种协调和控制作用。

•由于省长（有时还可能再有一位常务副省长）通常兼省委副书记，另有若干副省长进入省委常委会；•中共省纪委书记、政法委书记和一些重要的“口”的党委（或工委）书记一般为省委常委。

•省人大常委会主任和省政协主席也往往由省常委兼任，近年来更有一部分省委书记出任省人大常委会主任。

•所以，整个省委在组织结构上就已经着眼和方便于对全省各项工作的统一领导。

（二）省人民代表大会及其常务委员会•省人民代表大会及其常务委员会是省的地方国家权力机关，行使四大权力：–地方立法权；–地方重大事项的讨论、决定权；–对其它国家机关工作人员的选举、任免权；–对其它国家机关工作的监督权这。

•省人大代表依人口多少而定，像人口最多的四川一般为1500名左右，而人口最少的青海省一般为500名左右。

•省人大常委会由35－85人组成，设主任一人，副主任2－10人，秘书长一人。

•省人大还设有财经、政法、教科文卫等专门委员会，作为咨询、参谋机构，在拟定、审议议案，调查研究，专项监督等方面发挥一定的作用。

•省人大还有一种特殊的所属机构，——在地区设置的与地区行政公署相匹配的，作为省人大派出机关的地区人大工作组（或联络处等其它称谓）。

•近年来，有一部分省的中共省委书记当选为省人民代表大会常务委员会主任。

–这在客观上加强了省级人大在省政治权力结构中的实际地位；–加强了省委与省人大在省政府过程中的工作联系；–加强了省人大对省“一府两院”的法律监督和工作监督；–也加强了省委对全省人大工作的领导。

•对理顺省级地方的党政关系有一定的实际意义。

（三）省政协委员会•省级地方设有规模较大的中国人民政治协商会议的地方委员会，其组织、职能与全国政协相同。

•各民主党派和工商联的省级地方组织，也在政治协商和民主监督的框架内，参与省委、省人大和省政府的工作。

（四）省人民政府•省人民政府是省人民代表大会及其常务委员会的执行机关和地方国家行政机关，其具体职权可以划分为三类：–执行省人大和国务院的决议、指示的执行权；–制定本省行政法规、政策措施的制分权；–本行政区域内各项事务的管理权。

•省人民政府的首长为省长，省人民政府由省长、副省长、秘书长和政府各部门（委、厅、高等）的首长所组成。

•省长和副省长由省人民代表大会选举产生，其中全国各省的副省长已经全部由差额选举产生，省长和副省长的任期与产生他们的人民代表大会的任期相同。

•省人民政府的其它组成人员的人选，由省长提名，由省人大常委会表决通过后任命。

省政府实行省长负责制。

•副省长协助省长工作，井分别分管一部分工作部门；•省长、副省长和秘书长组成省长会议；•省长、副省长、秘书长和政府各工作部门的首长组成省政府全体会议。

•省的重要政府决策都由省政府常务会会议或省政府全体会议集体讨论后做出；•但省长对讨论的结果和应做出的决定有总结、决定的权力，并由省长对省人大和国务院负责。

•由于我国的省的管理幅度较大，实际上除外交和国防以外，省人民政府承担着相当广泛的行政责任。

因此，其工作部门的设置与中央政府大致类似，而且各省之间在机构设置上的差别要比省级以下小。

•根据国家的编制规定，省政府的工作部门一般为35－40个，小省应少于35个，大省可略多于40个。

•目前，还出现了许多非常设机构、副厅局级的“二级机构”、省直属的行政办事机构、厅局级企业机构和事业机构，总共加在一起有的已达100个左右。

•这些机构，特别是作为政府正式组成部分的委员会、厅和局，是省长和省政府指挥全省各项工作，联系上下左右的枢纽和管理全省社会和经济发展的实体依托。

（五）省司法机关•省设有高级人民法院和省人民检察院。

•高级人民法院院长由省人民代表大会选举产生，副院长、庭长、副庭长和审判员由省人大常委会任免；其任期均与产生他们的人民代表大会的任期相同。

•省人民检察院检察长由省人民代表大会选举和罢免，但要经最高人民检察院检察长报全国人大常委会批准，以体现双重领导关系。

副检察长、检察委员会委员和检察员，由省人民检察院检是长提请省人大常委会任免。

三、中央和省的政治关系•中共中央与各省委的关系是领导关系。

“全党服从中央”和“下级服从上级”的组织原则，这一关系中自然合为一体。

省委的一切工作，必须服从中央的大局和中央的领导。

•同时，省委的主要负责人，比如省委书记和兼任省委副书记的省长，一般均为中共中央委员会委员，相当一部分省委负责同志和省内有代表性的党员是党的全国代表大会代表，这都便利了省级党的组织参与对全党工作的决策。

•此外，党中央和各省委还可以以“中央工作会议”、“省（自治区、直辖市）委书记会议”等形式，指导省委正确执行中央决策，并沟通情况，加强中央与地方的联系。

全国人大常委会与省人大常委会的关系，主要是一种工作的指导关系：•一是，立法监督，即全国人大常委会有权撤销省人大及其常委会通过的不适当的决议，省人大及其常委会制定的地方性法规必须报全国人大常委会备案。

•二是，对全国人大代表选举工作的监督，即虽然全国人大代表是由省级地方选出的，但根据选举法的相关规定，它有权监督这一选举工作。

•三是，全国人大常委会可以委托省级大大常委会完成一定的工作，比如要求省人大常委会组织全国人大代表在开会前在省内进行必要的视察活动；征求对全国人大或人大常委会拟通过的法案的意见等。

•四是，全国大大常委会有时邀请省级人大常委会主任或驻会主持日常工作的副主任列席全国人大常委会的某些会议，以便加强沟通；有时还召开一定形式的座谈会或组织情况交流会等。

•全国政协与省政协的关系，有工作上的指导关系，也有工作上的联系关系，而且后者的比重更大一些。

国务院与省人民政府的关系是领导关系。

•根据宪法，国务院所享有的18项职权中，每一项都涉及它对各省级地方的全面、直接领导关系，同时省级政府要以一定的方式向国务院报告工作。

•同时，国务院还通过自己的工作部门对省级地方相应的部门进行对口的业务领导或业务指导——―条条”管理。

•除了这两个基本渠道和行政立法、政府计划管理，政府财政、税收和预算管理以外，国务院还可以通过监察、审计等行政监督，机构和人员的编制控制等多种手段领导省级政府的工作。

•但是，省级政府负责人的人事安排，主要由中共中央负责；不过，国务院的领导人作为中央政治局的成员，也可以在确定或批准省级政府负责人的人选问题上起重要作用，国务院副总理对于其分管工作方面的省级政府副职负责人人选也可以发表一定的意见。