21ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 41 No. 22 2013我国大气污染应急管理法律制度的完善近年来，我国大气污染应急措施随着雾霾治理等紧迫问题不断推陈出新。

而大气污染并非“风暴”式治理能够解决的，应急措施虽在特定时期可发挥重要作用，但将其上升为常态的法律制度则更符合环境风险时期应对突发大气污染事件的趋势。

由于突发大气污染事件的预警、缓解、准备、应对、恢复以及其中的非常规决策，比常规大气污染治理对政府的环境治理能力和结构的考验更为严格，因此，完善我国大气污染应急管理法律制度迫在眉睫。

我国大气污染应急管理法律制度体系的现状与问题我国大气污染应急管理法律制度体系尚不健全，存在的问题也日益凸显。

第一，作为大气污染应急管理上位法的《突发事件应对法》中对于大气污染应急的相关规定失坠，未发挥上位法应有的作用。

其适用范围难以涵盖大气污染应急管理的所有范畴。

我国还未制定单行的“突发环境事件应对法”，对包括大气环境应急管理在内的环境应急管理活动缺乏有针对性的法律规范。

第二，《环境保护法》和《大气污染防治法》的相关规定滞后，不能满足当前大气污染应急管理的需要。

现行《环境保护法》第31条涉及到了环境应急管理，但是以20多年前制定的法条来应对当今日益复杂的环境应急形势，显然不合时宜。

而2000年修订的《大气污染防治法》第20条对大气污染事故或突发性事件并未特别重视，重点还是对大气污染的常规治理。

上述两部法律还显示出我国大气污染应急管理的立法太原则化，无法灵活应急，且在适用范围、应急管理程序、法律责任等方面也存在缺陷。

第三，相关规范性文件可操作性差。

2006年实施的《国家突发环境事件应急预案》作为专项环境应急管理预案是大气污染应急管理的直接依据，但该文件无权设定环境应急权，这些规定可能由于上位法缺乏禁止状态启动条件及紧急状态下规范指引等规定而在法理上被架空。

且该预案过于强调环境应急管理中的技术性措施而忽视了相关保障性措施，故实施效果不佳。

综上所述，在立法技术上，我国环境应急和大气污染防治相关的法律法规缺乏对大气污染应急管理全面、系统的规定，缺乏应对特殊情况下大气环境治理的可操作性法律法规。

在立法观念上，大气污染防治还秉承着“污染气体只要在浓度和总量上符合一定标准即可排放”，这种“法不禁止即合法”的理念非常不利于大气污染应急管理的预警防控工作，尤其是雾霾污染。

在立法传统上，大气污染控制和应急主要是行政主导模式，大气环境管理在法律上主要对应的是责任，未注重公众的法定权利。

我国大气污染应急管理涉及其与立法权、司法权的关系，中央与地方行政机关的职能和责任分配，公民基本权利保护等诸多重大问题。

完善我国大气污染应急管理的法律体系，必须从立法应遵循的原则、目标、基本制度等方面进行合理安排。

立法思路遵循“四个统一”时间与空间相统一大气环境应急管理首先涉及时间和空间两个维度，时间维度包括大气污染危险预警、识别、■文/周珂 张卉聪摘 要 基于我国大气污染应急管理法律制度的体系尚不健全而面对的大气污染挑战不断严峻这一现实，提出了我国完善大气应急管理法律制度建设在立法思路、立法原则、基本制度设计上应注意的问题。

关键词 大气应急管理；法律制度；立法我国环境应急和大气污染防治相关的法律法规缺乏对大气污染应急管理全面、系统的规定，缺乏应对特殊情况下大气环境治理的可操作性法律法规。

22聚焦环境应急为重污染天气打造防火墙减缓、管理（应对）、危机后处理（修复与补偿）的过程，空间维度包括大气污染应急权空间分布和大气污染应急管理空间合作。

时间和空间的二元关系可涵盖所有的大气污染危险因素（包括可能出现的新危险），延长应急管理覆盖的时间；也能重塑应急管理中的政府之间的权力、政府权力与公民权利义务之间的关系格局，改变应急管理制度的适用范围，丰富应急管理措施的种类和形式。

具体来说，一方面大气污染应急专项法规的制定，必须对不同阶段政府部门和其他社会组织、个人在大气污染危机发展中的职责、权利、义务、应对策略做出全面而细致的规定，以确保应急管理在时间维度内发挥效用。

同时要将“常态管理和风险管理相结合”确立为大气污染应急管理的基本理念。

另一方面，应确立中央政府（尤其是国家环境行政主管部门）作为大气污染应急管理的协调者，明确地方各级政府的相应职责；空间合作则需在跨地区的大气污染危机发生时，以长效的区域大气污染联防联控机制予以应对，同时辅以行政区域内以社区为单元的纵向相应配合，从而有效分散大气污染应急管理的组织或资源压力。

实体规范与程序规范相统一目前法律体系中与大气污染应急管理相关的法律法规多注重政府在应急管理中的权限、职责、启动条件、标准等实体问题，而缺乏对应急管理方式、步骤、期限等程序性规范的关注。

所以，应着重程序性规范的设立，做到实体规范和程序规范相统一。

依法行政与权利保障相统一环境应急权的扩张性决定了在发生突发环境事件时，国家行政权力可以限制或缩小公民的权利和自由的范围。

但如不赋予行政机关广泛和强大的环境应急权，环境应急管理将变得毫无效率。

所以，在危机状态下公民基本权利应受限制已被各法治国家所承认。

这意味着为了提高环境应急管理的效率并保障公民基本权利不被侵犯，大气污染应急立法必须依据《突发事件应对法》第11条第1款之规定对限制公民权利的方式和手段予以明确规定，并将现代法治国家倡导的比例原则贯彻其中。

公共决策和组织行为相统一决策机制在环境应急管理中处于核心地位，决策的价值取向、约束条件、决策程序和决策后果都与环境应急管理息息相关。

但政府决策者在掌握和处理环境风险或突发事件信息上的能力有限，所以对环境风险或突发事件的规模、形式、强度和发展趋向可能形成错误判断，进而严重影响决策质量。

为此，建议：第一，建立专业化、规范化、制度化、高效化的公共决策核心机构，提高决策的整合能力；第二，建立和完善听证制度、新闻监督等信息披露机制，提高决策的公开化、程序化、透明化程度；第三，建立决策过程中的专家咨询制度，提升决策的效能化、合理化程度；第四，建立应急决策的责任制度，明确各方的责、权、利，提升应急决策的法制化程度。

立法原则遵循“三个结合”一般规律和特殊要求相结合原则《环境保护法》和《大气污染防治法》中关于大气污染应急的法律制度符合行政法治的一般规律，但却未考虑突发大气污染事件和危机处理中的两个特殊问题：一是缺乏对受损环境的事后恢复和重建的关注；二是如果大气污染突发事件处理不当，公众利益诉求没有适当的途径，极易使理性的维权演变为非理性的群体性事件。

基于此，大气污染应急法律完善应当以现代行政法治基本精神为指引，在遵循突发环境事件应对的一般规律和特殊性的基础上展开。

危机管理和宏观治理结构变革相结合原则有效的大气污染应急管理体系应当建立在制度化的公共治理结构之中。

事实上，单纯的危机管理作用有限，环境危机和风险的防治在根本上还要取决于我国公共治理结构的制度变革。

在完善大气污染应急法律过程中，应扩大应急参与主体的范围，确立一种政府、企业、社会团体、专家、公民个人等主体在内的，以“预案参与”和“行为参与”相结合、“过程参与”和“末端参与”相结合为特征的合作型、网络化的治理结构。

在这种治理结构中，所有的主体既是利益相关者也是风险和责任的分担者。

23ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 41 No. 22 2013本土实践和域外经验相结合原则美国、日本、欧盟等现代法治国家或地区都将大气污染应急体制和机制以法律的形式固定下来。

美国的《清洁空气法》建构了一个集先进性与适用性于一体的大气污染应急法律框架。

如在预警机制中，美国实行联合控制管理体制，并设有专门的州际输送委员会，署长可以通过裁决的形式设立州的大气污染物质输送区域。

该法为确保顺利开展污染防治，还规定“联邦财政的支持和领导对于积极合作的州、地区和社区的空气污染控制项目的发展是必要的”，研究活动“应当给予鼓励、支持和协作，并在技术服务和在财务上提供帮助”。

在加强政府与社会的合作方面，日本和欧盟都有比较成功的立法。

在日本，为了保证在应对突发环境事件时民间团体或个人参与救援、相互合作，政府与相关企业和社会团体签订灾害救援合作协定，建立了公私合体的灾害救援合作关系。

而欧盟的“Seveso Ⅱ指令”则引入了“利益相关方介入”制度，公众通过获取政府与运营方的信息，以提供咨询的方式实质参与运营方制定内部应急预案和主管部门制定外部应急预案等风险管理决策过程。

这些先进的域外经验对我国大气污染应急管理法律体系的完善具有重要的借鉴作用。

我们必须慎重考虑我国和其他国家或地区在法律实施背景上的差异，同时调试与现有相关立法之间的适应性。

我国大气污染应急管理法律体系在立法理念、原则和制度上应与《突发事件应对法》、《国家突发环境事件应急预案》等已有的制度安排相协调，同时也应及时修改上位法中不合时宜之处。

基本制度设计应注意的问题完善我国大气污染应急管理的法律体系，必须着重解决四个方面制度设计方面的问题。

一是建立大气污染应急组织体制，包括应急领导机构、综合协调机构、专业指挥机构、应急支持保障部门、专家咨询机构、应急救援队伍等。

二是建立大气污染应急管理机制，包括宣传培训、预警监测、风险管理、信息发布和传递、应急处置、公共沟通、应急联动、应急保障（应急物资、责任保险、责任基金）和生态环境恢复。

三是合理分配不同层级政府的应急管理责任，明确其他主体在环境应急管理的权利和义务。

四是强化政府间、政府与社会间的合作。

环境应急管理客观上对联动协作机制提出了迫切的要求。

我国现行立法和行政具有强烈的行政区划局限性，而环境问题特别是环境突发事件往往是跨行政区域的，除重大环境事故外，近年来屡屡发生的雾霾污染同样需要创设一种不同于以往行政区域分别治理的特别机制和模式，并通过完善大气污染应急管理法律制度予以确立。

完善我国大气污染应急管理的法律制度设计应明确下列内容：应急预案和信息公开机制；应急管理机构及其权限与职责；政府权力之间、政府权力与公民权利之间、公民权利之间关系的法律调整机制；应急管理中行政授权、委托的特殊要求；应急管理中的行政程序和司法程序；对紧急情况下违法犯罪行为的法律制裁机制；与应急管理相关的各种纠纷解决机制；环境应急中的赔偿、补偿等权利救济机制；常态与应急相结合的管理机制；针对各主体的其他特殊规定。

党的十八届三中全会提出，“用制度保护生态环境”、“划定生态保护红线”，充分表明强化环境保护和完善制度建设的迫切性，而大气污染应急管理法律制度的完善应当是当前环境法律制度建设的重中之重。

我国大气污染应急管理法律制度的完善应把握大气污染突发事件的发生发展过程和应对环境危机的体制机制两条主线，将环境风险、社会风险和政府危机等议题整合，健全应急预案体系，加强管理体制建设，创新应急管理联动协作机制，提高应急管理能力和企业、公众的应急参与能力。