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中国行政管理
管理 需 要 政 府 各种 各 样 的 政
策 、制度 、法律 的支持 ;在全 球 化的时代 , 有效的危机管理需 要地区 、区域和国 际间的协 作 等等 。 一句 话 , 政府危 机管 理 能力的大小取决于各种各样的
因素 及其 相互 的作 用 。 因 此 , 从国际社会和危机管理先进国
定性程度较高的投资气候和环 境以降低投资的风险 , 而危机 会引起失业 、抑制消费的需求 、 导致经济的滞胀等 , 这些都增 加了投 资环 境 的不 确定 性。 (4)政治 的不 稳定 。 危 机的 出 现无疑是对国家政治和政府治 理的挑战 , 不适当的政府政策 、 政府管理的 失误 、政府对危 机 缺乏有效的 回应 、政府和民 众 之间缺乏有 效的沟通 、政府 责 任的丧失等等皆会造成政府与 社会大众之间的紧张关系, 引 发政府的信任危机 , 从而对政 治的稳定产生负面的影响 。
在现实社会中, 政府面临 的以及需要回应的危机是多种 多样的 ;有效的 危机管 理需要 政治的承 诺和支持 ;有 效的危 机管理需要全社会的共识和危 机管理意 识 ;有 效的危 机管理 需要政府 整合各级 政府 、各种 组织 乃至于 整个社 会的 力量 ; 有效的危机管理需要政府动员 和调动各 种资源 ;有效 的危机
下, 通过整合的组织和社会协 作 , 通过全程的危机管理 , 提升 政府危机管理的能力 , 以有效 的预防 、回应 、化解和消弭各种 危机, 从而保障公共利益以及 人民的生命 、财产安全 , 实现社 会的正 常运转 和可持 续发 展 。 全面整合的危机管理体系, 代 表着一种危机管理的哲学和理
念 ;代表 着一种危 机管理的 基 本制度安排 ;代表 着一种危 机 管理的整合 流程 ;代表着一 套 危机管理的科学方法 。 具体而 言, 全面整合的政府危机管理 体系的基本特征和主要构成因
洲 。 结果亚洲是世界上各种灾 害多发的地区, 占世界灾难受 影响人口的 80 %, 占死亡人数 的 40 %, 占经济损失的 46 %。
从发展的角度来看, 危机 给整个社会发展所造成的影响
是巨大的。概括起来 , 危机给 社会发展所造成的负面影响在
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2003 年第 7 期 总第 217 期
素在于以下几个方面 : 1 、政治 承诺 、政治 领导 与
政治支持(poli tical commit ment 、leadership and support)
全面整合的危机管理认
为 , 有效 的预防 、准备 、回应 和 化解危机 , 保障人民的生命 、财 产和安全 , 使人民免于危机的 侵害和恐惧 , 保障社会的秩序 和正常运转乃是政府的基本职 能, 也是政府的基本政治责任 之一 。作为一个负责任的政 府 、负责任的领导者 、负责任的 公共管理者 , 应该有这样的强
二 、 公共危机管理 :全面整 合的模式
鉴于 危机 给人 民的 生命 、 财产 、安全所造成的巨大损失 ; 鉴于危机 会阻碍发 展 、导致贫 困 ;鉴 于危机会 引发社 会和政 治的不稳定 , 因此 , 危机管理成 为当代整个国际社会关注的主 题, 也成为公共管理理论和实 务界 所一直 重视的 一个 领域 。 所谓 的危 机 管 理 是 一种 有 组 织 、有计划 、持续动态的管理过 程, 政府针对潜在的或者当前 的危机 , 在危机发展的不同阶 段采取一系列的控制行动 , 以 期有效的 预防 、处理和 消弭危 机 。 危机 管理 的重点 在于 :危 机信息的 获取和预 警 ;危机的 准备与预 防 ;危 机的控 制与回 应 ;危机后的恢复与重建 ;持续 不断的学习与创新 。
公共危机管理 : 全面整合的模式与中国的战略选择
张成福
一 、 公共危机管理 :政府管 理面临的严峻挑战
自从有文字记载的历史以 来, 人类社会始终面临着各种 各样的危机 , 可以这样讲 , 人类 文明的发展过程便是回应各种 危机的挑战的过程。 所谓危 机, 它是这样一种紧急事件或 者紧急状态 , 它的出现和爆发 严重影响社会的正常运作, 对 生命 、财 产 、环 境等 造成威 胁 、 损害, 超出了政府和社会常态 的管理能力 , 要求政府和社会 采取特殊的措施加以应对 。
从当代的现实情况来看 , 几
个方面因素的存在以及相互的
作用使得各种灾害和危机发生 的可能性大大增加 :(1)人口的 增长和人口密度的增加 ;(2)全 球气候的变化 ;(3)环境的破坏 和恶化 ;(4)科技发展所带来的 负面作用和影响 ;(5)恐怖主义 ; (6)社会压力和冲突的增加 。
从实际情况看 , 一方面发
生各种危机和灾变的可能性增
加 , 但另一方面 , 社会和政府的 回应机制似乎并不那么有效 。 更重要的是 , 由于以下因素 , 危
机和灾变所造成的损失的可能 性也大大增加。这些因 素包 括 :(1)国际化的发展 ;(2)城市 化的发展 ;(3)交通的发展和广 泛的人口流动 ;(4)各种社会的 冲突和压力的增加 ;(5)社会有 效治理能力的缺乏 ;(6)社会缺 乏有效的危机预防和权变管理
的变革 。 在当代社会, 危机给社会
造成的损失是巨大的 。 根据全 球 灾 害 统 计 (Global disaster
statistic)所提供的数据 , 1996 2000 年 , 各种 灾害危机所造成 的直接经济损失高达 2 , 350 亿 美元 , 并且使 425 , 000 人死亡 。 在过去 10 年中 , 仅自然灾害所 引起的各种危机 , 每年所影响 的人数达 211 百万 。 在发展中 国家, 因各种灾难和危机死亡 的人数占死亡人口的 95 %。在 过去 30 年中 , 世界上近乎一半 以上 的灾 难 和 危 机 发生 在 亚
中国行政管理
义上而言, 危机的出现具有发 现公 共问题 、推动公 共问题 进 入政 府议程 、促使政 府制定 有 效的公共政策 , 解决公共问题 的功 能 ;危 机的出现 会促使 政 府重 新评估其 制度 、政策和 行 为 , 改进政府管理之缺失的作 用 。一言以蔽之, 危机既是灾 难和痛苦, 但也是发展和创新 的机会 。问题的关键在于, 一 个社 会 、一 个政府是 否具有 学 习的意愿 、学习的文化 、学习的 能力以及改正错误的勇气 。
确定 性 、影 响的不确 定性和 危 机回 应的不 确定性 。(3)时 间 的有限性 。 决策者对于危机情 形的处理, 在决策上只有有限 的反应时间, 决策者面临者巨 大的 压力和 不确定 性 。 (4)危 机的双重效果性 。 危机会带来 各种损失, 但危机也是机会和 转机 , 如果决策者直面危机 , 危 机可以促进制度的革新和环境
中国行政管理
2003 年第 7 期 总第 217 期
CPA 评论
编者按 : SARS 危机成为今年春天最为人们关注的事件 。从公共管理的角度来讲 ,
它在验证政府和社会对危机的应对能力之外 , 还给我们许多深刻的教训和思考 。 危机事件不仅为中国在社会发展转型期建设现代危机管理体系再一次敲响了警
钟 , 而且有可能成为中国公共组织变革的促进因素之一 。 如何认识 SARS 事件 对我国公共管理的挑战 , 如何应对危机和完善危机管理机制和组织的建设 , 这些 问题都需要公共管理学者的思考和回答 。为此 , 《中国行政管理》编辑部特约请 了国内有关知名学者 , 在本期《CPA 评论》推出危机管理专栏 , 以此展开危机管 理与中国公共管理发展的讨论 。
于 :(1)造成资源的损失 。 危机 会直接造成人们的生命和财产 的损失 ;破坏基础设施 ;由于破 坏正常的生产和服务以及增加 产品和服务的成本而导致生产 和服务提供 的损失 ;间接的 损 失包括增加 债务的负 担 、增 加 财政 的支 出 、减少储 蓄 。 由 此 导致的结果是经济增长的速度 降低和发 展计 划的延 缓 。 (2) 发展计划的打断 。 危机打断了 政府和 社会正 常的发 展计 划 , 使发展的资源从所计划的领域 转移 到 危 机 的 回应 和 重 建 方 面, 从而使发展从长期的考虑 转到满足 近期的 需要 。(3)影 响投 资的 气候 和环 境 。 危 机 , 特别是在短时间不断出现的危 机, 以及时间持续较长的危机 都会对 投资产 生负面 对影 响 。 投资者需要一个相对稳定和确
当然 , 从发展的角度来看 , 危机的发生也隐喻着新的发展 机会 。 无论从历史上还是从现 实的情况来看, 如果政府和社 会理性的话 , 危机出现所产生 的社会经济影响和政治压力往
往会转化为变革的推动力和催 化剂 ;导 致危机出 现的因素 和 发展的薄弱环节往往会受到政 府和社会的关注, 从而成为新 的发展领域 。从公共管理的意
中国人民大学的张成福教授提出 , 应建立一个全面整合的危机管理体系来 不断提升政府和社会的危机管理能力 。他详细分析了全面整合模式的基本特征 和主要构成因素 , 进而提出了相关的政策建议 , 具有前瞻性和启发意义 。
国家行政学院的王健教授 、韩康教授则从经济分析的角度 , 指出我们应该正 视 SARS 对宏观经济的影响 , 审时度势地加强政策协调 , 化 SARS 对宏观经济的
机的范围 ;危机 固然会 造成危 害和损失 , 但是危机管理可以 把危机造成的损失尽可能的减 少到最低 限度 ;危机固 然会产 生风险 , 但是 , 危机也是机会, 是改善和发展的机会 。 危机的 预防 、准备 、回应 、重建 与学习 创新是危机管理的生命周期和 过程 。
面对各种各样的危机 , 对 于政府而言, 如何建立起一个 全面 的整 合 的 危 机 管理 的 体 系, 不断提升政府和社会的危 机管理能力, 可以说是公共危 机管理的最大挑战 。
一般而言, 危机有几个比 较明显的特征 :(1)威胁性 。 危 机的出现会威胁到一个社会或 者组织 的基本 价值或 者目 标 , 当然其威胁程度视决策者的认
知程 度 而 定 。(2)不 确 定 性 。 由于 环境的不 确定性 、人类 的 有限理性以及信息的不对称 , 危机往往产生不确定性 , 这种 不确定性主要表现为状态的不