西安铁路局（分局）用地管理发展历史沿革及铁路用地管理发展趋势探研蔺杰锋西安铁路局国土资源管理分局，工程师，陕西西安，710054摘要：通过对西安铁路局（分局）用地管理历史发展沿革追述，分析铁路用地分类、数量，利用方式及管理手段的演变过程，对铁路用地权属、监察、利用管理和科技手段运用进行论述和比照，从而对当今用地管理工作中出现的问题及用地发展趋势提出相关解决办法和预期展望。
关键词：铁路用地；历史沿革；趋势；西安铁路局1．铁路用地由来及发展综述西安铁路局（分局）用地发展共经历了土地私有制和土地公有制两个时期。
据史料记载，1906年(清光绪32年),第一次聘请日本工程师勘测陇海线（干线）潼（关）-西（安）段，后经1926年、1931年两次国人勘测，至9月完成设计，线路全长132公里，征地115257公亩（合17288.55市亩），沿线购地范围最宽处226米，最窄14米（西安铁路分局志〈1905-1990〉第37页）。
这是陇海铁路有据可查的最早用地记录。
1938年2月，陇海铁路管理局搬迁西安，统计管辖线路共计601公里（西安铁路分局志〈1905-1990〉第36页）。
建国前，旧中国只修建了陇海铁路干线及咸铜支线（西安铁路分局管辖区域），当时修建铁路线路征用土地，多为民国政府从个人、私户处征得，买卖契约完整，数目清晰且界址分明。
截至49年建国止，陇海线（陕西省境内）修建铁路线460.79公里，征用土地291516公亩，共分潼（关）西（安）、西（安）宝（鸡）、宝（鸡）天（水）三段，平均每公里购地632.64公亩。
至此，陇海铁路干线（西安分局管辖区域）修建铁路用地基本实现了公有。
1957年3月18日，由107名工作人员组成的验收组对全长91公里，素有“中国修建的第一段电气化铁路”的宝成线“宝凤段”进行初步验收，验收组设地亩验收小组5人，这是西北铁路工程项目验收工作设置正规土地验收组织的最早记载。
建国后，西安铁路局（分局）管辖范围内先后修建了宝成、宝中、侯西、南铜蒲、阳安、襄渝、西延〈合资〉、包神等干线及西户、梅七、下桑等铁路支线，土地取得方式为契约购买、房地代管和集体征用。
1990年9月24日，由铁道部宝中铁路办公室与陕西省土地管理局签定的《建设宝中铁路陕西省境内征地包干协议书》，采用包干协议方式（陕西省境内）征地，对宝中铁路顺利修建，发展西北地区，特别是陕甘宁三省区工农业生产和加强民族团结、巩固国防建设起到了十分重要的作用，其征地方式，至今仍是在用的重要方法之一。
2．机构设置和管理体制西安铁路局（分局）行政机构建制建设共划分为五个时期：1949年前（陇海铁路管理局），1949年至1958年（西安铁路分局，隶属郑州铁路局），1958年至1984年（西安铁路局），1984年至2005年（西安铁路局分局，隶属郑州铁路局），2005年3月18日至今（西安铁路局）。
用地管理机构依不同时期社会背景和经济发展条件所表现的形式有所不同。
建国前，民国政府陇海铁路用地管理机构多为征地时临时组构，或归口工务部门统计地亩所设，事物完毕即行撤消。
直至1949年7月前，陇海区铁路管理局工务处方设产业课地亩股，经办土地征用兼管苗圃育林及余地经租事宜（《西安铁路分局志》〈1905-1990〉第280页）。
可见当时用地管理机构并不具备行政管理职能，只是一个归口业务部门。
1950年，西安铁路分局总务科设产业股，经办土地、房屋、林场等业务（西安铁路分局志〈1905-1990〉第280-281页）。
这是建国后最早的正式用地管理机构设置记载。
1982年6月，西安铁路局用地管理机构向建制化迈出了重要一步，西安、宝鸡铁路分局分别成立土地管理办公室（二级附属机构，隶属工务科），各工务、车务、建筑段设专职地亩员（三级附属机构）。
1991年，成立了西安、宝鸡铁路地区土地监察办公室，土地监察机构初具雏形。
1997年4月1日，西安铁路分局正式成立了挂靠陕西省土地管理局的西安铁路土地管理分局，开始借助地方政府行政职能行使管理职权。
据1998年统计资料显示，当年西铁土地管理分局下辖单位27个，土地监察专职58人，管辖陕、晋、甘、川4省54个市县区，拥有铁路土地资源17万亩；1999年7月26日，又成立了北线铁路用地监察大队，管理咸铜、西韩、梅七线铁路用地，管辖用地4万余亩，跨越5市和10余区县。
至此，铁路用地管理机构发展壮大达到鼎盛时期，各类用地矛盾的冲突和激化也达到白热化并部分得以释放和缓解。
铁路用地管理机构相对铁路运输主业来说，一直属“编外”，内部管理的一些矛盾和措施因“身份”受限难以解决和执行。
2008年10月，用地管理机构调整入驻主业，对外统称土地房产处，属业务职能部门，虽属“十年磨一剑”，但纵向矛盾化解了，横向问题又应运而生，铁路“国有”用地“政”、“企”管理体制冲突开始变得尖锐，用地管理机构作为企业职能部门只有监督检查权，并不具备行政执法权，制止侵占铁路用地行为的执行力缺少相关支持，工作一度受阻。
3．铁路用地的分类、数量和利用方式据资料显示，公元1934年末（中华民国1923年底），陇海铁路东至连云港之老窑，西至陕西省之潼关干线，北至山东省之台儿庄，南至江北之清江浦支线，统计用地共96911.14亩，其中自用地亩43669.50亩，所余地亩45985.24亩，出租地亩7256.4亩（陇海年鉴（第二卷）民国22年23年合编）；用地分类只以简单的自用地亩、所余地亩、出租地亩三项统计，地目划分也只包含路基、房屋、其他建筑物、月台、苗圃、植林地、未用余地、留备路用地、营业地、耕种地十项内容，用地划分比较含混和单纯。
建国后，据一份1952年西安铁路分局核资管内土地登记表显示，当时西安铁路分局土地数量为303354.79公亩。
1988年9月16日，按照国家及陕西省政府有关精神，西安铁路分局开始向所在地方政府土地管理部门申报、领取国有土地使用权证，历时一年，共申报土地570宗，使用土地160600市亩（其中接管路外占地273市亩）。
截止2010年，西安铁路局用地已达234857.25市亩，较之解放前陇海局用地增扩2.42倍（这还没有剔除陇海局管辖省外用地部分），用地类别已细分为四地类（运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地、其他用地）和十六地目（略）。
铁路系统管辖用地之大、地类划分之复杂是其他企业所不能企及的，由此也带来了一系列的管理问题。
据一份2010年初西安局用地统计数字显示，西安局用地管理人员人均管地达489.29公顷（合7339.35亩），负荷之重可见一斑。
虽然建国前用地管理部门设置时有时无，不甚规范，但陇海铁路管理局对用地管理却极为重视。
1933年即制定有“出租余地章程”及“沿线余地清理整饬办法”，明确指出“出租余地为开发路运，与普通经理产业专事盈利者迥属不同也”（《陇海年鉴》第二部 057 工务第二章第六节产业（三）第150页）。
此一观点不但明确了铁路用地收费的意义和目的，而且界定了收费性质，至今仍具有延续性指导意义。
从民国政府全路出租余地分类统计表来看，建国前，大量的车站界内余地、路基两旁余地、荒郊低洼地、留备路用余地等征用后处于闲置状态。
1934年时，陇海铁路出租地占总用地的7.5%，而空置地就占到了用地总量的47.45%，这与当时生产力低下及落后的社会经济状况有直接关系。
建国后，随着铁路基本建设的蓬勃开展，铁路系统开始大量征购土地，闲置地被充分利用。
近年来，随着铁路企业生产力布局调整，空置地又开始出现。
据2008年西安局用地统计数据显示，当年西安局空置地358.09公顷，占用地总量的2.29%，空置地利用除部分被运输主业调用外，均采取了绿化造林及修建围墙栅栏等方式进行管护，少有其他利用形式。
究其原因，一是鉴于“国有”铁路用地性质特殊，用地开发存在政策局限性；二是空置“地块”大多受地域条件所限制。
目前，部分空置用地利用正逐步转向构建内部经济适用房建设寻求突破，部分土地进行置换或改变用地性质进行再利用，而部分土地则面临被地方政府收回的局面。
4．铁路用地管理4．1．权属和建设用地管理土地权属是用地管理工作的基础。
长期以来，铁路用地管理部门一直积极向地方政府申报、确认铁路用地权属并陆续取得合法证明。
西安铁路局档案室现存最早的一份土地权属证明为1947年（中华民国36年）西安市政府颁发给陇海铁路局的“土地所有权状”，内容“四至”（四邻界址）清楚，并附有“实测户地图”及据状、切结等原始凭证，保存相对完整。
1952年建国后的一段时期内，土地房产证合二为一，称“土地房产所有证”。
1988年，全国范围内开始大面积开展土地登记发证工作，土地证进行单独登记。
据2004年底数据统计，西安铁路局土地确权领证率达总用地面积的97%，期间国有土地使用证版本已四易其身。
另一方面，随着企业改制，铁路机构大而全的局面正在逐步削减，部分辅助部门开始逐步移交地方政府，用地权属也随之发生转移。
以一份2004年4月陕西省政府《铁路系统在陕医教单位移交地方管理的实施意见》为例，郑州铁路局在陕西区域内移交范围囊括普教学校31所，幼教园16所，职工医院8所；同时，铁路系统还伴有大量的内部划转移交，包括铁路工程集团公司以及铁通公司（2010年重又划归铁路局管辖）等，随着部门移交，大量铁路用地予以无偿移交和划转。
铁路基础建设的开展总是紧紧围绕着土地而进行。
据一份1962年全国铁路基本建设工程用地统计，当年铁路建设项目共计319项，合计用地1342.956市亩，其中耕地占用地比重高达87.2%。
从1990年至2005年，西安铁路局铁路建设先后进行了宝中、宝兰、西南线（陕西段），之后宝鸡枢纽、西安枢纽应运而生，随着北环线建设不断发展壮大，太中银、包西等国家重点铁路线建设也开始紧锣密鼓地实施，其中涉及建设用地征用、土地回收、建筑物拆除补偿等诸多方方面面，综合用地单价也从最初宝中线的6754元/亩（总包干）到北环线征地补偿费单项24338元/亩（占用基本农田的）；另一方面，部分建设单位和施工部门不重视土地工作，造成部分线路用地手续接收不完整、用地资料交接不规范及土地证领取滞后，给日后管理工作和企业产权归属埋下了严重隐患。
为此，铁道部运输局主管部门专门制定了铁路建设用地验收工作标准和土地管理部门预介入考核要求，土地管理在铁路基本建设中扮演的角色越来越重要，不容忽视。
一种新型的合作模式正在进行，陕西省境内西延铁路及包西铁路神延段均为路地合资铁路，西延铁路1973年正式开工，1997年建成，投资106847.4万元（铁道部占64.1%，陕西省占35.9%）；包西铁路神延段全线建设用地32086.5亩，至2002年底销号时，完成投资60.6642亿元（其中铁道部资本金26亿元、陕西省资本金6.5亿元、国家开发银行贷款14.6亿元、亚洲开发银行贷款11.7375亿元、中国工商银行贷款1.7267亿元、榆林地区0.1亿元）。