浅谈如何认定农村土地 承包合同纠纷中的合同效力
作者：灯塔市人民法院 王胜 发布时间：2010-05-15 15:15:47
随着《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布及国家一系列惠农政策的实施，土地收益一定程度上得到保障，一些失去土地的农民开始迫切要求维护土地承包经营权。 2003年以来一段时期内，农村土地承包纠纷一度成为农村的焦点问题。部分地区农民组织几十人乃至几百人上访要求耕种土地，甚至发生暴力事件，同时大量纠纷诉至法院，要求确认违反国家政策集中发包的土地承包合同无效，重新分配给农民耕种。这些纠纷类型基本一致，均是要求确认村委会集体发包的土地承包合同无效，依法收回土地，重新分配给农民耕种。法院经过审理，对当时违反国家政策的土地承包合同确认无效，又引导失地农民筹资赎回土地，经过2003年至2008年几年时间，基本上化解了失地农民要求耕种土地与种地大户拒绝返还土地引发的土地纠纷。在审理上述土地承包合同纠纷案件过程中，如何认定土地承包合同的效力成为案件审查的焦点，也是困惑审判人员的难点问题，下面就如何认定农村土地承包合同的效力进行探讨。
一、确认农村土地承包合同效力的法律依据。
从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》出台，到2002年8月29日《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）颁布实施，历经20余年的发展过程，我国对农村土地承包合同纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到目前主要依靠法律调整的一个渐进的历程。农村土地承包合同作为平等主体间的一种特殊合同种类，当然要受民法通则及合同法等法律的调整，同时，还要受农村土地部门法律的调整。《中华人民共和国民法通则》第五十八条及《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条均规定了合同无效的法定情形，《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在《农村土地承包法》实施之前，没有针对性较强的调整农村土地承包关系的法律，相关的法律主要有《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第十九条第二款（五）项、（六）项及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条第二款、第十五条，《村委会组织法》第十九条规
定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：…（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包方案；…”《土地管理法》第十五条第二款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。”上述规定可以概述为民主议定原则，即如果土地承包违反民主议定原则，应当认为违反了法律强制性规定，根据《合同法》规定，应当确认为无效。对不应集中发包土地问题则没有法律规定，只在政策性文件中规定，如国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定“严禁发包方借调整土地之机多留机动地。原则上不留机动地，确需留的，机动地占耕地总面积的比例一般不得超过5%”，还有中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》也强调“稳定农村承包关系，无论是口粮田还是责任田，承包权都必须到户”。二轮土地承包时，正值土地收益较低，农民不愿耕种土地之时，加之为化解村级债务，很多村委会将土地集中外包时，也经过了村民会议讨论决定，并没有违反民主议定原则，如何适用法律，如何确认合同效力，争议较大。
二、农村土地承包合同效力的确认。确认合同效力主要涉及合同主体问题、程序问题及实体问题，下面分别进行阐述：
（一）主体不适格影响合同效力。农村土地承包合同是较为特殊的一类合同，对主体资格有比较严格的限制。一般而言，发包方只能是村集体经济组织、村民委员会以及村民小组等农村集体经济组织，而承包方则是农村集体经济组织内的成员，如果非农村集体经济组织成员作为承包方承包农村土地，则需履行一定的程序。因此，如果农村土地承包合同中的主体不符合以上限制性规定，就要审查其是否履行了法律规定的审批程序。如果未履行必要的审批程序，其合同应当被确认无效。
（二）违反民主议定原则的合同无效。村委会违反《村委会组织法》第十九条（五）项、（六）项及《土地管理法》第十四条第2款、第十五条规定的民主议定原则，根据《合同法》第五十二条（五）项违反法律、行政法规强制性规定的行为无效的规定确认无效。根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(法释［1999］15号)（以下简称《试行规定》）第二条、第二十五条规定，承包合同签订满一年，或虽未满一年，但
承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效，但可对该承包合同的有关内容进行适当调整。在审理具体案件时，是否适用《试行规定》及如何适用存在分歧，一种观点认为人民法院对同一事实关系的法律认定须保持一致，同一份承包合同的效力认定结果不应由于诉讼主体或诉讼请求的不同而有所不同。最高法院就承包合同违反民主议定原则的无效请求设定了一年的除斥期间，只要在承包合同签订后的一年以内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此认定合同无效。所谓"进行适当调整"也是以人民法院确认合同有效为前提的，对无效合同是没有进行事后调整必要的。另一种观点认为不能根据《试行规定》第二十五条第二款确认违反民主议定原则甚至是违反实体法律的土地承包合同具有法律效力。1、从文义解释来看，《试行规定》第二十五条第二款仅适用于发包方所属的半数以上村民以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起的诉讼。最高法院此项规定并不能适用于合同一方当事人要求确认合同效力的案件，认定合同效力需严格按照法律规定，第一种观点违反最高法院上述司法解释，适用司法解释应严格按照司法解释适用，《试行规定》第二十五条第二款规定的很清楚“属前条规定的情形”，对不属于该条款规定的情形则不应适用。2、从立法目的来看，此种限制并不是可有可无，且与《试行规定》第二条规定“发包方所属的半数以上村民”以违反民主议定原则为由起诉相适应，申请确认合同无效的权利只能属于合同一方当事人，这一规定原本是根据当时大量发生的村委会违反民主议定原则越权发包村民却无法实施监督而对诉讼主体的扩大解释，具有其特殊的针对性，对其适用范围无论是根据《试行规定》第二十五条规定还是根据《试行规定》的立法目的，均应将其适用范围严格限制，对合同一方当事人起诉的案件仍应适用合同法规定的诉讼时效制度，否则，就会使大量的无效农村土地承包合同游离于合同法关于合同无效及诉讼时效制度规定的调整范围之外，使违反国家农村土地政策的土地承包合同得不到违法确认，从而侵犯农民的土地承包经营权，进而影响农村的社会稳定。3、《试行规定》明明规定的是“属前款规定的情形”才对原告超过1年除斥期间起诉要求确认合同无效的请求不予支持，对合同一方当事人起诉的案件却适用该条规定，违反了适用法律三段论规则。4、2005年9月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解
释》第三条规定“承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人”，明确了农村土地承包合同纠纷案件当事人系合同双方当事人，与《试行规定》允许发包方半数以上村民提起诉讼不同，而《解释》第二十七条规定“施行前已经生效的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准”，说明《试行规定》关于允许发包方半数以上村民起诉的规定已经不再适用。实践证明，经过几年的审理，绝大多数农民已经认同了村委会集中发包土地侵犯农民土地承包经营权的行为无效的判决，正是由于法院判决的示范作用，农村中绝大多数类似土地纠纷均未经法院审理而自行调解解决，农村社会趋于稳定，不再有失去土地的农民因为耕种土地而大量上访。
（三）违反国家关于土地承包基本政策的农村土地承包合同应依法确认无效。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，是充分发挥农民积极性、促进农村经济发展和农村社会稳定的根本保证。农村土地实行家庭承包经营制度在农村土地承包法实施之前，农村土地基本经营制度仅体现在政策性文件中，没有针对性较强的法律、行政法规规定，因此，对违反政策规定，将土地集中发包给村民的行为不能适用合同法第五十二条（五）项规定，根据该条规定，违反政策的行为不能作为合同无效的依据，很多承包大户也以此作为认定此类合同有效的根据。《农村土地承包法》实施之前，对违反政策规定应当确认无效的法规只有《辽宁省农业集体经济承包合同条例》第二十一条（一）项规定：“违反国家法律、法规、政策的”农业承包合同无效，而在《合同法》实施后，又不能适用该条规定，因为该条规定与合同法第五十二条规定内容不一致，那么，能否对违反政策规定将土地集中发包的行为就确认合同有效呢？显然不行，因为对农村土地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权是中央针对我国特有国情，维护农村稳定的基本政策，违反该项规定，将土地集中发包，侵犯了农民的土地承包经营权，不利于农业、农村经济发展和农村社会稳定，损害的是社会公共利益，应当适用合同法第五十二条（四）项规定，确认合同无效。
农业是国民经济基础性产业，农村的 和谐稳定直接关系到整个社会的和谐稳定，处理农村土地承包合同纠纷应以保护农民的基本土地承包权益为原则，结合农村土地承包经营的特点，准确适用法律，依法确认土地承包合同的效力，使中央关于保护农民利益的政策真正落到实处。