控制性详细规划的调整原因、对策及意义控制性详细规划的调整原因、对策及意义摘要：论文从剖析控规和控规调整的概念着手，总结了国外相关控规及其调整研究实践与经验，进一步结合控规及其调整工作的普遍性问题，从技术方面、经济方面、制度方面等角度阐述问题的原因，然后提出针对控规调整程序、调整论证方法和调整制度方面的措施与对策，最后论述控规调整的实践价值和创新意义。

关键词：控规调整；控规指标调整；控制性详细规划是我国具有法定效力的规划编制层次，是衔接城市总体规划(或分区规划)与修建性详细规划、衔接规划设计与管理实施的中间环节，是指导城市规划调控城市土地开发和各项建设活动的直接依据。

在控规的实施过程中，常常会遇到大量的控规调整(修改)申请诉求，特别是控规指标调整涉及到建设单位、项目业主和城市居民等多方面的切身利益，涉及到规划编制的科学性和规划管理的严肃性，是对控规法定效力的严峻挑战。

因此，适时推进控规指标调整工作的改革，是实施《行政许可法》的必然要求。

1.控规及控规调整1.1控规的涵义控制性详细规划(以下简称控规)是《城市规划编制办法》中确定的规划层次之一，与修建性详细规划同属详细规划，是以总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，强化规划设计与管理及开发的衔接，作为城市规划管理的依据并指导修建性详细规划的编制[1]。

1.2控规调整及其主要类型从城市规划的实际工作来看，目前控规调整工作可以分为三种类型:1.2.1控规修编规划的时效性逐渐减弱，或社会经济发生重大改变引发规划的不适应性，或区域重新定位，或上层次规划发生了较大改变等，都将引发控规的重新修编工作。

1.2.2控规整合整合是政治学上的一个概念，具体指通过非强制性手段使社会中不同的个体或共同体形成协调发展的统一整体。

控规在编制过程中因缺乏标准分区之间的统筹和协调而出现不同标准分区控制成果之间的“打架”现象。

或因缺少分区规划作为一种过渡，导致控规成果的不适应性，进而引发控规的整合问题[2]。

1.2.3控规局部调整控规的管理和实施过程中，常常会遇到对于各项具体控制要求进行调整的变动诉求，即为控规局部调整。

例如对某地块用地性质、容积率或建筑密度进行变贰或改变城市道路走向等。

控规局部调整往往是由于城市建设发展中的各种不确定因素，地产开发在市场经济下对利润最大化的追求，或历史遗留问题等多种原因造成的。

总之，可以将控规修编、控规整合和控规局部调整之间的关系简要地归结为抽象和具体、整体和局部、编制和实施的关系。

深入认识该问题的目的在于，防止控规局部调整向控规修编的“蜕变”或防止其以化整为零的方式对控规编制成果的“肢解”[3]。

2.国外与控规调整相关的理论和实践控规是具有中国特色的规划编制层次，它的产生和由来借鉴了国外的类似控规的理论和实践。

目前，国外与我国的控规相近或类似的概念主要有美国的区划法、德国的分区规划以及英国的地方规划。

2.1德国的分区规划及其变更德国的分区规划是联邦政府立法规定各级州政府必须制定的规划，它是按照综合建筑因、住宅区、制造工业区或其他工业区、特殊区四个分区的具体内容分别制定的规划，某些市(镇)的分区规划还包括森林区的规划和农业区规划。

在德国，通常是根据分区规划来制定土地利用规划。

分区规划是土地开发控制的法律文件，其内容包括包括规划图纸和规划政策说明书两部分，在规划图纸中必须明确标出各类土地的用地界线范围、地块允许的容积率和相关的密度、建成区的用地范围以及城市空地的用地范围。

分区规划作为日常开发控制工作的依据，与当地居民工作和生活密切相关，实施前必须有公众调查和公众参与等民主评议形式。

分区规划一经审批，即具有法律效力，任何人和单位均不可变更，并应依照执行。

2.2美国区划及其修改和变动美国区划法规是城市中进行开发控制的重要依据，它确定了地方政府辖区内所有地方的土地利用、开发强度以及建筑类型。

区划法规批准后，所有的建筑都必须按照其所规定的内容实施，与其相符的开发项目的审批无需举行公共听证会(除非区划条例中有特别规定)。

将城市土地按使用性质划分成块是区划的核心。

出于考虑保护土地使用现状的需要，早期的区划一般将城市用地简单的划分成居住、商业和工业三类，分类少，兼容性差，在一定程度上妨碍了城市发展。

后来又新增如特殊用途区、有限开发区、集合建设区、鼓励建设区等土地利用类型。

2.3英国的地方规划和行政复议英国的地方规划采用判例式的管理，对土地的开发控制是通过一系列的规划许可证来实现的，规划只是明确地区的发展方向和原则等，具体控制内容视申请而定，比美国的区划要复杂。

地方规划的前期是以土地划分、建筑布局为主要内容的，后期侧重于政策制定，其规划表达形式主要有法定地方规划、额外法定地方规划和非法定地方规划三种。

在英国，地方政府与开发商一般采用合作方式，两者形成一种伙伴关系，其地方规划编制中存在一种补充型的规划。

为了适应不同地区、各发展阶段日新月异的变化，可以随时进行规划编制和修编，其规划许可制度是对具体规划采取个案审定的方式，通过相关的行政复议程序来改变开发许可的决定，具体程序较为复杂，成功与否往往依赖于方案的合理性和国家政策相适应程度的高低。

总之，英国的地方规划体系较为完善，操作实施可松可紧，灵活性较大，规划管理部门也有所侧重，这些对于完善我国的控规体系有很好的借鉴意义。

3控规调整原因分析3.1控规编制本身的缺陷—技术方面的原因3.1.1控规的前瞻性和预见性不足城市规划的灵魂之一，在于它的预见性和前瞻性，而控规编制本身缺乏前瞻性和预见性[13]。

控规在很大程度上停留于对城市现状的承认和描述，而在对城市未来的需求进行预测，对未来发展进行判断方面，所做的工作远远不够，必然会影响到控规的科学性和权威性。

如城市的道路网络无法实施，某些大型项目选址落在规划范围内，实际建设项目与原规划功能不匹配设等等，从而出现对控规调整的需求。

3.1.2控规指标的确立科学性、灵活性不足选取控制指标的根本目的是为了实现规划控制意图[4]。

所以，在控制指标的选取应在广度上涵盖不同专业行政管理部门所管理的城市空间资源要素，强调其综合性。

但不可盲目求同，选取指标时应具有一定的灵活性，对于不同区位、地区、用地性质应该有不同的规划意图和控制目标，在控制内容方面也应当各有侧重。

规划部门为了了便于操作和管理，保证控规编制成果的速成，制订了一整套控制指标来满足开发建设的基本功能，并模式化地套用到控制区域内的所有地块。

这种模式化的做法忽视了不同用地性质的控制需求，无法确保城市空间环境的高质量和对城市地域特色的保护。

更为严重的是，控制指标在全国范围内趋向一致，“千城一面”的现象严重，城市地域特色消逝怠尽。

模式化的指标体系科学性和灵活性严重不足，也会导致控规调整现象的产生。

3.1.3控规编制中控制方法不完善首先，兼容控制不完善。

当前控规编制普遍采用《城市用地分类与建设用地分类标准》进行用地分类，该标准明确规定了一块用地只能划分为一种用地性质，不是某类用地就必须是另一类用地，非此即彼。

然而实际生活当中，因为发展的需要或是其他原因，经常对用地性质这一控制指标进行调整变更，如将工业用地改为居住用地或商业金融业用地，或将居用地改为行政办公用地甚至城市公共绿地等，调整后的用地性质自然与原控规不相符合。

若调整范围过大，则需要对控规进行整体编制或调整，这种耗费大量人力物力的调整现象，也反映了现阶段控规编制在用地定性上规定性有余而灵活性不足的问题。

确定用地性质是规划编制中较为核心的内容，从本质上讲规划控制就是对城市土地用途的控制，这就要求编制过程中对用地性质的分类既要有规定性，又要有兼容性。

3.2经济方面的原因控规在实质上是一种城市规划的控制手段，控制指标决定了附属于土地的开发权利，影响了土地的收益与建设成本，在某种程度上控规可以说是对市场经济的一种反作用力。

控规调整的需求是市场经济条件下“自下而上”的城市开发建设活动对建设控制管理的反馈。

市场经济代表的是自由竞争原则，追求的是效率、公平以及利润的最大化，在很大程度上增加了开发建设行为的不可预见性和不确定性，往往使原有控规无法满足新的经济发展需求，进而提出对控规进行调整修改。

3.3控规调整审查机制不完善控规调整审查环节还存在审查周期较长的问题。

一方面，承担调整论证的规划设计单位没有法定的工作周期，论证时间较长。

另一方面，正式申报后的审查环节较多，工作周期较长。

以北京为例，虽然有41个审查工作日(不含法定休息日和节假日)的办理周期规定，但周期内有几个环节不计入周期，如项目协调过程，有的项目需要反复协调或是进行补充研究，周期因此而顺延。

另外，内部工作程序不畅。

如控规调整的结果未纳入市规划委登图系统，原登图系统中的控规指标不能及时变更，不能及时与下一阶段的规划管理进行衔接[5]。

此外，控规调整作为一种行政行为来说，在其管理和决策过程中规划行政主管部门具有相当大的自由裁量权。

现行控规调整的法律地位不明确，且规划行政部门又集控规编制、审批和管理等众多权利于一身，若不对其自由裁量权加以限制，容易引发控规调整审查、审批过程中的权力寻租现象。

3.4控规调整公众参与机制不健全，公众参与流于形式控规调整涉及的利益复杂，不仅关系到建设开发项目业主的利益，也关系到政府管理工作的开展，还关系到周边地区群众的生活环境质量，因此控规调整过程中必须尊重群众的知情权和参与权。

目前，控规调整采取的公示方式为网上公示或规划主管部门大厅公示栏进行公示，但公示效果都不是很理想，出现网上公示的点击率低，公示栏意见箱中未收到公众反馈的意见等现象，在一定程度也反映出了目前的公众还没有真正地参与到控规调整的决策中来，只是过程性的被动的参与，往往流于形式。

3.5其他导致控规调整原因如历史遗留问题等，目前因控规编制过程中对现状和项目的动态变化把握不准确，而大量存在需要进行控规指标调整的项目，以及并未完全协调好的历史遗留问题，其在短暂的公众展示的过程中又没有暴露出来或被完全解决，也是产生控规调整的诉求一个原因。

4.控规调整的对策探讨4.1加强城市整体经营研究，科学确立规划发展目标城市运营指的是在市场经济下，城市政府因拥有土地产权，可以通过企业化的管理模式，在尊重市场价值规律的前提下深化城市建设的投资融资改革，并广泛吸纳民间各种资本投入到城市的建设活动中的一种行为。

经营城市的领域十分宽广，土地资源作为城市中最大、最具活力的资本，经政府运营手段逐步投入到市场后，利用率得到明显提高，土地的价值也明显提升，土地资源得到合理配置。

在城市运营过程中，政府的主要责任是城市资产的最佳配置并实现城市资产增值保值，其职能由公共财产监管的单一角色转变为的资本运作者的多重角色，而决定城市经营有效进行的筹码就是土地开发控制指标的灵活调节度。