从该案看房屋拆迁安置补偿协议的效力认定
罗晔章莉[案情]
2000年12月6日，某农业局与被告某工程公司签订一份《合作建房协议书》，协议约定由工程公司在农业局坐落在大桥路10号的旧房土地上进行投资开发合作建房，被告李某以工程公司的委托代理人的名义在协议上签字。2003年10月17日，李某(甲方)与王某(乙方)签订一份《房屋产权调换协议》，协议主要约定：1、甲方(拆迁人)拆除乙方(被拆迁人)住房1套(建筑面积88平方米，砖混结构)，双方实行房屋产权调换，甲方换给乙方新建商品房1套(为西单元东边四楼，建筑面积为118平方米，砖混结构)。2、甲方负责办理新房产权证，费用由甲方承担，新房于2004年8月交付乙方;产权证于2004年10月底以前交付乙方;甲方交齐了新房和产权证后，乙方一次性付给甲方15000元。3、甲方支付乙方如下房屋补偿金额：其中甲方先付给乙方搬迁费800元，等乙方空房后，甲方一次性付清乙方周转房租金及其它拆迁补偿费共6000元。当天该份产权调换协议在公证处依法办理了公证。2004年，王某的房屋被拆迁并已开发成商品楼房，李某与王某因产权调换的税款问题发生争议而未实际履行合同。同年11月30日，李某将产权调换协议中应调换给王某的房屋卖给第三人夏某。工程公司经批准取得大桥路10号的住房预售许可证，并与夏某签订了商品房买卖合同，李某作为工程公司的委托代理人在商品房买卖合同上签字。夏某向李某付清购房款后，李某向夏某交付房屋，但双方未办理房屋过户登记手续。
大桥路10号地段的房地产开发工程实际由李某全面负责，工程公司在该工程上未出资，只收取李某一定的管理费。2005年9月21日，王某以工程公司、李某违约将房屋产权调换协议约定的调换房屋擅自出卖给第三人夏某，侵害自己优先取得补偿安置房屋的权利为由,诉至法
院，要求工程公司向其交付安置房屋及产权证，给付延长过渡期限的临时安置补助费9900元;李某与工程公司承担连带责任;夏某空出安置房屋。李某以其不具备拆迁的主体资格，未取得房屋拆迁许可证，与王某签订《房屋产权调换协议》无效为由提出抗辩。
[裁判]
一审法院经审理认为，李某是实际开发商,以工程公司的名义实施房地产开发。王某与被告李某签订的《房屋产权调换协议》应视为被告李某代理被告工程公司签订的拆迁安置补偿协议，该协议是在原被告双方在平等互利的基础上签订的，是双方真实意思的表示，依法成立并具有法律效力。李某将拆迁地用于商品房建设，属于经营性质。王某按合同约定履行了空出房屋的合同义务，工程公司与李某也应按合同履行义务，而不得将应调换给王某的房屋擅自出卖给他人。两被告作为被挂靠方和挂靠方应承担连带责任。王某主张取得补偿安置房屋优先权于法有据。一审判决：(一)第三人夏某空出工程公司交付使用的房屋;(二)被告工程公司向原告王某交付安置房屋(大桥路10号第一栋西单元401号)及其房产证;(三)被告工程公司给付原告王某延期的临时安置补助费9900元;(四)被告李某对以上2、3项承担连带责任。李某不服提出上诉，二审法院维持原判。
[评析]
本案是一起因拆迁补偿安置而引发的纠纷，涉及到多个法律关系，被告李某与被告工程公司的挂靠管理关系、原告王某与被告李某拆迁补偿安置关系、被告工程公司与第三人夏某商品房买卖关系。解决本案的关键是王某与李某签订的房屋产权调换协议、工程公司与夏某签订的商品房买卖合同的效力认定问题，以及本案中房屋产权调换协议的效力是否优先于商品房买卖合同?
一、关于王某与李某签订的《房屋产权调换协议》的效力
对于《房屋产权调换协议》是否有效?存在二种不同意见：第一种意见认为，原告王某与被告李某签订的《房屋产权调换协议》无效。依据国务院2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)第四条规定：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位”。因此，房屋拆迁协议必须是取得房屋拆迁许可证的单位作为拆迁人与被拆迁人之间所签订的合同。接受房屋拆迁管理部门颁发房屋拆迁许可证的单位是唯一合法拆迁人，没有取得房屋拆迁许可证的任何主体与王某所订的拆迁协议，均因违反《条例》的规定而归于无效。且李某作为自然人，不具备拆迁的主体资格，无权与王某签订《房屋产权调换协议》，故该协议无效。第二种意见认为，原告王某与被告李某签订的《房屋产权调换协议》有效。因该协议系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定应属有效。
笔者同意第二种意见，理由如下：
(一)本案中的王某与李某签订的《房屋产权调换协议》实际上是一份拆迁安置补偿协议。拆迁安置补偿协议是指拆迁人依照法律规定，就拆迁人拆除被拆迁人的房屋，而对被拆迁人予以补偿和对房屋使用人予以安置等事项所达成的协议。《条例》第六条虽然有“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”和违法拆迁房屋的单位将受到制裁的规定，但是，根据《合同法》第五十二条规定，违法并不必然导致合同无效,只有违反法律、行政法规的强制性规定，才必然导致合同无效。而《条例》只是对拆迁房屋单位取得房屋拆迁资格的前置约束，是行政管理部门对不符合规定条件的房屋拆迁人拆迁房屋资格问题上所作出的行政管理性质的规定，而并未对房屋拆迁安置补偿协议的签订及其效力作出强制性规定。因此，本案的《房屋产权调换协议》系当事人双方充分协商后签订的，协议明确了李某为拆迁人，王某为被拆迁人的法律地位。该协议经公证，依法可以证实协议系双方当事人的真实意思表示。在无法定无效的情形下，当事人的真实意思表示应当得到尊重，本案的《房屋产权调换协议》未违反法律、行政法规的强制性规定应属有效。
(二)从本案事实看，李某系实际开发商，工程公司与李某是一种挂靠管理关系。工程公司与农业局签订合作建房协议书、李某与王某签订拆迁安置补偿协议后，工程公司、李某按协议的约定就取得了拆除旧房的权利，但同时也应履行在新房屋建成后对拆除的旧房产权所有人给予补偿的义务。李某与王某在《拆迁安置补偿协议》中对拆迁事宜进行了明确约定，王某已实际履行了合同义务。王某房屋因工程公司、李某的拆迁行为而灭失，工程公司、李某作为开发商已经依据上述协议拆除了旧房实际进行了房地产开发，并依法取得了商品房的售房许可证，李某在王某的原有房屋已无法恢复原状之后，将约定给王某的拆迁安置房出卖给夏某，获取了销售利润，人为设置了产权调换协议履行的障碍。现李某又以自己未取得房屋拆迁许可证为由提出抗辩，该行为不仅违背了《民法通则》规定的诚实信用原则，也违背了市场经济条件下交易主体应遵循和认同的交易规则。如仅以不符合《条例》的拆迁资格要求，就否认《拆迁安置补偿协议》的效力，不仅不利于保护被拆迁人的合法权益，反而对刻意违约的拆迁人有利，一定程度上给缺乏诚信的拆迁人提供了口实，这一结果显然不符合《条例》的立法本意。
二、本案的《房屋产权调换协议》是否具有优先效力?
(一)关于《房屋产权调换协议》的合同性质
城市房屋拆迁补偿安置协议的合同性质问题，理论界和实务界一直颇有争议。有观点认为城市房屋拆迁补偿安置协议属行政合同，也有观点认为属民事合同，笔者赞同属民事合同的观点。《城市房屋拆迁管理条例》第 13 条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”最高人民法院法复[1996]12 号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”由此可看出房屋拆迁补