政府法制机构建设情况调研报告市人大法制委、常委会法工委课题组为全面了解我市政府法制机构建设情况，2011年6月至7月，在市人大常委会郑洪副主任带领下，由市人大法制委与市政府法制办联合组成的调研组对全市政府法制机构建设情况进行了专题调研。
在各区县（自治县）政府和市政府部门书面自查的基础上，调研组通过实地察看、召开座谈会等方式，先后深入市卫生局、市交委、市经信委等18个市政府部门，合川区、垫江县等10个区县进行了调研。
通过调查研究，我们基本掌握了全市政府法制机构建设的现状，认真总结了加强政府法制机构建设工作中好的经验和做法，查找和分析了当前政府法制机构建设中存在的突出问题及原因，并针对存在的问题提出了对策和建议。
一、调研背景和目的对全市政府法制机构建设情况开展深入调研，主要是因为我市依法行政工作面临的形势和任务发生了深刻变化：一是2010年8月，国务院召开的全国依法行政工作会议及随后颁发的《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），对全面推进依法行政、加快建设法治政府提出了明确的要求；尤其是2011年3月，胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时强调，要深入研究解决依法行政面临的突出问题，要善于运用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定，为全面建设小康社会提供有力法治保障和良好法治环境。
二是2011年春，吴邦国委员长向全世界宣告中国特色社会主义法律体系已经形成，这标志着我国法治建设进入了有法可依的新阶段，法治建设的重心将不可逆的转移到加强社会主义法律体系的实施、加强既有法律体系的修改完善和加强法律法规配套制度建设上来。
三是2010年，市政府响亮地提出了要“在西部地区率先实现建成法治政府，争当依法行政典范”的奋斗目标，我市依法行政工作驶入了提速提质的快车道。
与此相适应，要确保党中央、国务院和市委、市政府“加快建设法治政府”的战略意图和各项工作部署不折不扣地得以实现，关键在人，关键在机构。
政府法制机构作为依法行政工作重要的参谋、助手和法律顾问，是建设法治政府的基础和中坚力量，在推进依法行政工作中担负着统筹规划、督促指导、组织落实、协调推进的重要职能。
因而，调研组选取政府法制机构建设情况作为切入点，希望通过深入调研全面掌握政府法制机构建设的情况，找准存在的突出问题并提出对策建议，以便更好地为加快建设法治政府提供坚实的人才和组织保障。
二、政府法制机构建设现状（一）区县（自治县）政府法制机构建设情况1.机构设置情况全市40个区县（自治县）中，渝中区、万州区等11个区县政府法制办为独立的政府工作部门，机构级别与政府组成部门相同；其余29个区县政府法制办在政府办公室挂牌，政府办公室主任或者副主任兼任法制办主任，机构级别比政府部门低一级，个别甚至低两级。
2.人员配备情况全市40个区县（自治县）中，有27 个区县核定了法制机构编制人数，其余13个区县未核定法制机构编制人数。
在核定了编制人数的区县中，平均编制人数为5 人，其中黔江区编制人数最多（10人），武隆县编制人数最少（2人）。
全市40个区县政府法制机构平均实有人数4.5人，万州区、黔江区实有人数最多（8人），丰都县、巫溪县实有人数最少（1人），秀山县政府法制办没有专职工作人员。
有19个区县政府法制机构配备了专职复议人员，其中，酉阳县专职复议人员人数最多（3人），九龙坡区、江津区等21个区县没有配备专职复议人员。
从专业结构和学历层次看，前学历法学专业的有83人，非法学专业的有97人；本科以下27人，本科148人，本科以上5 人。
区县政府法制机构建设情况统计表（二）市政府部门法制机构建设1.机构设置情况在本次调研涉及的52个市政府部门中，有49个部门单独设置了法制机构，有3个部门未单独设置法制机构。
2.人员配备情况在调研所涉52个市政府部门中，共有从事法制工作的人员338 人，平均每个部门6.5人。
其中，市公安局人数最多（73 人），市体育局人数最少（1人），市外经贸委没有专人从事法制工作。
在市政府部门实际从事法制的工作人员中，借用人员和兼职人员占比较大，比如市国土房管局实际共有7人从事法制工作，但仅2人为正式工作人员；市卫生局实际仅2 人从事法制工作。
从学历层次看，上述人员中本科以下21人，本科196人，本科以上121人。
市政府部门法制机构建设情况统计表（三）政府法制机构职能作用发挥情况1.区县（自治县）政府法制机构职能作用发挥情况（1）推进与依法行政、建设法治政府有关的制度建设、组织协调、督促指导、问题研究、情况交流等具体工作。
目前，所有区县（自治县）政府都建立了法治政府建设领导小组等组织体系，完善了政府议事规则等基本制度，基本做到了工作有人抓、有人管和有章可循。
（2）对重大行政决策的合法性进行审查或提出意见建议。
在全市40个区县（自治县）中，目前有37个区县政府法制办主任固定列席政府常务会议，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。
一是以区县（自治县）政府名义作出的重大行政决策，一般事前都听取了法制办的合法性审查，有效防范了决策不合法的风险。
二是以区县（自治县）政府名义订立的合同文本，一般都交由政府法制办审核把关。
如铜梁县规定，凡需用财政性资金支付履约、可能形成政府性债务及其他涉及政府权益、拟签合同金额在30万元人民币以上的招商引资类合同，必须先送政府法制办审查，凡未经审查的合同，不得提交政府常务会议审议。
自2007年以来，以该县政府名义签订的200多份合同均未发生法律风险，有力地促进了县域经济发展。
2008年以来，40个区县政府法制办共审查各类合同4346件，涉及标的数千亿元人民币，有效地避免了因合同纠纷引起的政府损失。
（3）对规范性文件进行备案审查。
全市40个区县（自治县），都建立了规范性文件清理制度，有25个区县法制办设置了规范性文件审查科室，有的虽然没有设置专门的机构，但建立了规范性文件审查备案的制度，明确专人负责对区县政府出台的规范性文件的合法性进行审查，对区县政府部门和乡镇政府制法的规范性文件进行备案审查。
2008年以来，40个区县政府法制办共审查规范性文件4304件，通过大量基础、细致的文件审查备案工作，确保了法纪和政令的畅通。
（4）办理行政复议和行政应诉案件。
在全市40个区县（自治县）中，万州区、黔江区等20个区县法制办设立了复议应诉科室。
自2007年至2010年，40个区县政府法制办共分别办理了1303件、966件、1593件和1603件行政复议案件。
通过认真办理大量的行政复议案件，既有效化解了大量行政纠纷，又强化了政府的内部监督。
（5）对行政执法进行指导和监督。
各区县（自治县）基本做到了行政执法人员培训、执法人员资格审查、执法证件年审、执法案卷评查、执法责任追究等基础性工作制度化、常态化，加强了对行政执法活动的指导和监督。
永川区等区县还积极探索建立执法信息公开平台，主动将执法主体、执法人员、执法依据、执法程序、执法结果等予以公开，让行政执法权在阳光下运行，取得了良好的社会效果。
2008年以来，40个区县政府法制办共开展执法培训77182人次，审查行政执法案件11797件，对1635件重大行政执法案件进行了备案，参与组织开展行政执法检查21315次，对13208件行政执法案卷进行了评查。
通过大量的执法监督工作，有效地提高了基层执法水平。
（6）其他事项。
随着法治政府建设的全面深入推进，区县（自治县）政府法制机构所承担的工作任务越来越繁重，而多数区县政府法制机构都能积极围绕中心，服务大局，创造性地开展工作。
2008年以来，40个区县政府法制办主动为政府当好参谋助手，处理各类涉法事务10892件。
例如，合川区法制办近年来重点探索了建设领域行政审批改革工作，大大减少了审批环节，优化了审批流程，提高了审批效率；深入推进镇街简政放权工作，进一步增强镇街统揽经济社会发展的能力；牵头对全区招商引资项目进行清理，分析招商引资项目存在的问题，提出处理建议。
彭水县政府法制办则牵头处理重大涉法信访问题和影响社会稳定的历史遗留问题，取得了明显成效。
2.市政府部门法制机构职能作用发挥情况（1）起草地方性法规和规章草案。
提出本部门立法规划，制定立法计划并组织实施；组织起草或审查论证涉及本部门主要职责的地方性法规和政府规章草案；组织本部门实施政府规章立法后评估工作。
全市每年大约出台10个左右的地方性法规、15个左右的政府规章和100个左右的政府规范性文件，这些地方性法规、规章和规范性文件，绝大多数都由政府部门法制机构负责牵头起草。
例如，市科委法制机构自2004年以来，先后起草了3个地方性法规、3个政府规章和80多个规范性文件，初步构建起了内容广泛、针对性较强的地方科技制度体系。
（2）合法性审查。
本次调研所涉52个市政府部门中，有36个部门法制机构负责人固定列席局长（主任）办公会，对本部门做出的重大行政决策的合法性提出意见建议；对本单位起草的规范性文件提出审核修改意见。
2008年以来，市政府部门法制机构共审查规范性文件2239件，审查各类合同517件。
比如市交委规定，所有规范性文件和合同必须经法规处审查，重大决策必须由法规处提出法律意见，把合法性审查作为主任办公会决策的必经程序。
（3）指导监督行政执法。
市政府部门法制机构承担了推进本部门、本系统行政执法制度建设，审核行政处罚文书，组织行政处罚听证，组织执法人员培训、办理行政执法证件申领，负责行政执法监督等工作。
例如，市交委坚持每年对全系统法制工作人员集中轮训一次，并定期开展相关业务培训；市工商局以健全执法质量管理体系为抓手，自2004年以来，一直坚持通过案卷评查的方式考核基层执法单位的质量，并逗硬奖惩，已有2名区县工商局主要领导因本单位执法质量不达标而被免职。
2008年以来，市政府部门法制机构共开展执法培训56707人次，审查行政执法案件33705件，对19336件重大行政执法案件进行了备案，参与组织开展行政执法检查3047次，对12157件行政执法案卷进行了评查。
（4）办理行政复议案件。
本次调研所涉52个市政府部门中，有41个依法享有行政复议权。
自2007年至2010年，负有行政复议职能的部门共分别办理了1102件、761件、1089件和1267件行政复议案件。
其中，个别部门办理行政复议案件任务十分繁重，如自2009年至2010年，市人力社保局就办理行政复议案件764件，市国土房管局办理484件。
通过复议案件的办理，既及时化解了大量行政纠纷，维护了社会和谐稳定，又加强了对下级行政机关工作的指导和监督。
（5）其他事项。
本次调研所涉52个市政府部门中，法制机构名称为法规处、法制处或法制办的仅15个，称为政策法规处的多达28个，另有9个为其他名称。
从机构名称即可以看出其职能不局限于政府法制，还涉及政策研究、体制改革、宣传、文秘等事项。