公私合作,合同法
篇一：公用事业公私合作合同的法律属性与规制路径
公用事业公私合作合同的法律属性与规制路径
摘要：公用事业公私合作合同是国家规范公用事业公私合作活动
的重要法律工具，具有经济法的属性，应接受公法与私法的双重规
制。就公法规制来说，政府应保留一定的公权力，并承担相应的义
务，同时，私人部门也应承担一定的公法义务，其部分私权利要接
受公法的限制。就私法规制来看，主要体现在基于契约精神对政府
公权力进行限制，并要求政府承担相应的合作风险，以及在违反合
同义务的时候，承担相应的民事法律责任。
关键词：公用事业；公私合作合同；公法；私法；经济法
中图分类号：df41 文献标识码：a
前言
公用事业是指“提供某种基本的公共服务且受政府管制的行业”
［1］，其范围主要包括城市供水、供气、供热、公共交通、垃圾处
理、污水处理等依赖一定络基础设施的行业，其提供的产品或服
务是民众生活的必需品，承载着公共服务的职能。随着城市化进程
的加快，公众对市政公用事业及其基础设施的需求日增，为此，我
国政府在上世纪80年代开始了公用事业公私合作制的试验。所谓
公私合作制，也称公私合作伙伴关系、公私伙伴关系（英文为public
private partnership，缩写为ppp），泛指公共行政部分与私
人部门不同合作方式的总和。
对于公用事业的研究成果非常丰富，但就国内研究而言，近几年
出现了以公用事业“民营化”、“市场化”、“特许经营”为论题逐渐
转向对公用事业“公私合作”相关问题的研究。XX年3月1日,
在中国人文与社科学术文献络出版总库(包括中国学术
期刊、
重要报纸全文数据库、博士论文和硕士论文全文数据库)中查询
1980-XX年近30年间的相关研究成果，同时以“公用事业”与“公
私合作”为题的文献共92篇，涉及宏观经济（53篇）、经济理论（5
篇）、交通运输经济（20篇）、经济体制改革（8篇）、行政学（4篇）、
法学（21篇）、环境科学（1篇）等。就法学而言，主要讨论公私
合作的理论基础、政府责任与监管、公私合作的风险、公私合作的
模式等。不过，也有学者谈及此类合同，如于安（XX）提出行政
合同是公私合作的法律形式；彭涛（XX）指出公共部门出于种种
考虑,签约后要求变更合约或毁约,导致投资方利益受损甚至项目
夭折，等等。不过就当前国内已发表的成果来看，对公用事业公私
合作的研究缺陷也比较明显。第一，对公用事业公私合
作的概念与
内涵、合作模式，缺乏从法律角度的提炼与归纳。第二，对公用事
业公私合作中的政府规制与责任、合作模式关注较多，对公用事业
公私合作的合同，缺乏充分的理论关注。对公用事业公私合作合同
的性质及其法律规制缺乏深入探讨。
就国外研究而言，欧美等国家掀起了对公用事业私有化转向、公
用事业公私合作进行研究的热潮，并逐渐关注公私合作中的合同问
题。例如，darrin grimsey 与mervyn 对美国、欧盟等主
要国家公私合作制的实践进行考察，对公私合作合同及相关利益者
的角色、利益分配等问题进行研究［2］。联合国在XX 年发布的
《促进公私合作中的政府治理指南》对公私合作的政策、法律框架、
风险等问题进行了研究，并对加拿大、美国等国家的成功案例进行
了剖析［3］。但就国外研究成果在我国的应用而言，也存在一些不
足：第一，国外的一些经验判断并不完全适合于我国；第二，国外
对公私伙伴关系的法律形式——合同以及合同主体违约责任的研
究也很不足。如有德国学者指出，行政法学不要轻视或怠慢公共行
政领域出现的各种公私合作法律现象，应当着眼于公私伙伴关系的
法律要件和法律后果，但现在这还是空白［4］。
为了鼓励民间资本更好地参与市政公用事业建设与经营，规范公
用事业领域的公私合作活动，有必要对公私合作合同的法律特征及
其规制路径进行研究，以为民间机构与公共部门的合作提供法制化
的支持。本文首先从法学角度，对公用事业公私合作制及其法律形
式——公用事业公私合作合同的内涵进行界定；接着，结合当前有
关学说，对公用事业公私合作合同的法律特征进行深入
探讨；最后，
就公私合作合同的法律规制路径提出若干对策。
一、公用事业公私合作合同的法律界定
公用事业领域的公私合作实践很早就出现了，公共行政部门与私
人部门一直在不同层面以不同类型的法律关系进行合作。但是，作
为概念它最初在1992年由英国率先采用，并在美国、加拿大、欧
盟和日本等主要西方国家得到广泛响应，联合国、世界银行、oecd
等国际组织将ppp的理念和经验在全球范围内大力推广。例如，欧
盟委员会将ppp解释为：“公共机构和商业社会之间为了确保基础
设施的融资、建设、更新、管理与维护或服务提供而进行的合作形
式。”［5］但就概念来看，公私合作制的内涵不甚明确。故学界有
人认为，公私伙伴关系不具备法学概念的属性，不能作为法学研究
的基础。
伴关系和安
全伙伴［m XX：24:沃尔夫，巴霍夫，施托贝尔.行
政法［m］.高家伟,译.北京：商务印书馆，XX:453. 也有学者反
对这种观点，“认为公私伙伴关系是一个很重要的集合概念，有助
于认识以共同负责为导向的合作国家的特征，以及公共行政部门进
行合作的不同方式。”［4］453在实践中，公私伙伴关系已广泛应用
于包括公用事业及公共基础设施领域，尤其在近几年，公私伙伴关
系在数量与质量上都有了长足的发展，显示了公私合作制旺盛的生
命力与强大的制度功能，是无法回避的法律现象。但是，特定伙伴
关系的类型化和明确化必须求助于科学的概念界定，惟有如此，才
能为揭示该法律制度的范围提供一个可续的支撑［4］453 。
基于此，本文根据我国具体情况，把公用事业领域的公