未按合同约定使用土地应解除合同并返还土地
张朝夕邓辉案情
被告某木竹有限责任公司于2003年5月17日与原告某工业园区签订《土地出让合同》。合同约定：原告将其辖区内一片土地出让给被告，被告在该工业园区投产1000万元，兴建太阳能光电，宠物系列用品等项目生产，土地出让金50万元，被告在合同签订时向原告方付用地定金人民币5万元，在破土动工之日付10万元，余额在8月底全部付清，被告在与原告自签订合同之日起一个月内必须动工兴建厂房，一年内竣工投产。如被告不能按期开工兴建厂房，原告有权立即解除本合同并将土地使用权收回，被告不得有异议。同时按照园区规定，被告兴建厂房等设施建设占地面积必须达到用地总面积的60%。原、被告订立合同后，该县土地管理部门向被告核发了土地使用权证。后被告未按合同约定投资1000万元兴建太阳能光电、宠物系列用品等项目，仅仅在受让土地上建设了占地面积约2000m2的车间及简易工棚，也未按合同约定支付土地出让费。原、被告双方多次协商未果，故原告诉至法院请求判决解除该土地出让合同，并返还该工业用地。
分歧
对本案是否应判决解除合同，返还土地，主要存在以下三种不同观点：
第一种观点认为原告主体不适合应裁定驳回原告诉讼。
根据《城市房地产管理法》第八条、第十五条可知，土地使用权的出让，是指国家将国有土地使用权(以下简称土地使用权)在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付
土地使用权出让金的行为,土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。由此可知，原告不能成为该合同的主体。又根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，土地管理部门对上述土地使用权的转让行为予以追认的，可以认定合同有效，本案中，县土管部门向被告颁发了土地使用权证的行为可以视为追认，但同时也产生了该合同主体的变更，即土地管理部门成为了该合同的出让主体，故原告不是本案的适格的主体，本案的适合原告应是县土地管理部门。在案件受理后审理中发现原告不具有诉讼主体资格的，法院应裁定驳回原告诉讼。
第二种观点认为原告主体适合，该合同属民事合同，被告根本性违约，应判决解除合同，责令被告返还该工业用地。
原、被告签订合同的时间是在最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》实施之前，且该县国土资源局以颁发国有土地使用权证的形式予以追认，可以认定双方签订的土地出让合同有效。工业园区即原告辖区范围内的土地是政府无偿划拨，且经过县人民代表大会以决议方式通过的由原告享有土地使用权的土地。本案中原告出让土地使用权的行为，其实是一种转让行为，这是典型的民事合同，而非行政合同。此时，原告是以平等的民商事主体身份出现的，而非以国家管理者的身份出现。故原告应是本案适格的主体。被告未按合同支付土地出让金，未按合同约定“一个月内动工兴建厂房，一年内峻工投产，且兴建厂房等设施占地面积必须达到用地面积60%”，直接导致双方订立合同的目的未实现，应属根本性违约。所以应判决解除合同，责令被告返还该工业用地。
第三种观点认为原告主体适合，该合同属行政合同，被告违约，应判决解除合同，责令被告返还该工业用地。
管析
笔者同意第三种观点。
首先，该国有土地出让合同系典型的财产性的行政合同而非民事合同。该案中，原告某工业园区以土地管理者的身份出让土地的行为系经县人大授权认可的，在该土地出让合同中，原告某工业园区是处于管理者身份的，对被告使用土地的相关行为都享有指导、监督、管理的权利，而并非如民事合同中双方当事人处于平等的法律地位，并不符合民事合同的基本特性，不管从合同的形式上还是实质上都应认定该合同属于行政合同，所以也不能认定原告的行为系民事合同中的转让行为，而据此判决解除合同，责令被告返还该工业用地。
其次，该合同有效，原告主体资格适合。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。该案中，原被告在2003年5月17日签订土地出让合同，将土地出让给被告某木竹有限责任公司。订立合同后，该县土地管理部门向被告核发了土地使用权证，即原告的出让行为得到了县人民政府土地管理部门的追认，应该认定合同有效，同时，该追认不仅仅是对合同效力的追认，当然也是对原告订立合同主体资格的追认，原告也就享有了诉讼的主体资格。
再次，被告根本性违约，应判决解除合同，责令其返还土地。该案中，被告某木竹有限责任公司未按合同支付土地出让金，未按合同约定“一个月内动工兴建厂房，一年内峻工投产，且兴建厂房等设施占地面积必须达到用地面积60%”，直接导致双方订立合同的目的未实现，应属根本性违约。所以应判决解除合同，责令被告返还该工业用地。
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