• 权责明确原则要求特定的事务由特定的部门承担，因 事设职，避免政出多门，又要避免有事无人管和各部 门间推诿扯皮现象的发生。
• 法制化原则，依法行政，内部机构的设置、权责划分 、部门间关系等都要依据相关法律的规定。
2、机关事务管理
（1）文档管理 • 包括文书管理和档案管理。 • 文书是政府机关处理各种公务过程中形成的各种文字材料的总
• 面对此危机，凯恩斯主义问世。受社会主义国家计划经济和民 主社会主义思想的启发，凯恩斯主张放弃自由放任主义，主张 国家和政府对社会经济和分配实行强有力的干预。罗斯福“新 政”实践了这套理论并取得了举世瞩目的功。
• 地方政府管理模式发生的巨大变化：第一，地方政府职能和管 理范围的转变和拓宽。政治管理的比例进一步缩小，社会管理 职能比例大幅度提高，成了地方政府管理的主要活动。尤其是 ，地方政府利用中央与上级政府的拨款和地方财政直接经营一 些为本地服务的公用事业和公益事业项目。第二，随着地方管 理工作的增多，政府自身的组织机构、工作人员和财政开支也 大幅度提高。第三，由于政府干预的增加，地方政府的管理法 规大量涌现，几乎涉及公民和社会组织活动的方方面面。
• 全盛时期。地方政府管理的内容有所扩大，表现为代 表王朝中央政府干预地方的社会与经济生活，促进本 地工业和贸易的发展。
• 地方政府进行管理时，是依据王朝君主和中央政府颁 布的法律或习惯法施政，有某种地方自治的成分，尤 以英国最为突出。但在效率上与东方传统专制主义王 朝如明、清时代中国的地方政府管理相比远为逊色。 不过这却为后来的资本主义民族国家的地方政府管理 ，在地方自治方面积累了丰富的经验，为后来的地方 政府体制，奠定了良好的基础。
• 凯恩斯主义和“福利国家”时期的地方政府管理。从19世纪晚 期到20世纪中叶，西方民族主义国家的地方政府管理，从组织 形式、管理内容到施政方式都发生了重大变化。市场失灵。
• 原因：第一，资本主义从自由放任主义发展到垄断时期，两次 世界大战和其间发生的资本主义经济危机导致的世界性大萧条 ，证明以自由主义为指导的政府治理模式已经不合时宜，需要 变革。第二，社会主义国家以行政计划经济为主体的新型地方 政府管理模式，在一定时间内取得了巨大成效，给西方国家地 方政府管理模式带来巨大冲击和启发。第三，二战后世界经济 、政治发展的新格局，给西方国家的中央政府和地方管理模式 提出了严峻的挑战，迫使其变革。
• 第二，地方政府管理具有地域性。每一级地方政府的管理权限 ，只限在国家划定的或承认的行政区域内，超出范围就失去效 力。
• 第三，地方政府管理行使的是国家公共权力，权力具有国家强 制性，行政相对人必须执行而不能违抗。因为地方政府是代表 国家对本行政区域的公共事务进行管理，管理是以国家暴力作 为后盾。
（2）资产管理 • 包括对办公楼、办公设施、办公车辆等政府资产的管
理。 • 一般采取两种方式： • 一种是在政府内部设立专门的基建处进行管理； • 一种是交由专门的物业管理公司进行管理。 • 地方政府的资产是国有资产即公共资产，它们的采购
、建设、保管、使用的科学规范管理，直接关系到能 否防止腐败行为的发生，节约公共财物支出，减少政 府公共资产的浪费或流失和提高其使用价值期限等方 面的工作。
• 明清两朝继承前代王朝的传统，按地方行政区划设置 各级地方政府，管理是按照朝廷统一颁布的法律规章 实施，由皇帝任免的官员进行治理，各级地方政府组 织的设置和人员配备以及施政方式，都非常规范有序 ，有着很高的行政效率。
2、资本主义民族国家的地方政府管理体制
• 17、18世纪，资本主义民族国家建立，由于资本主义经济的发 展。之后，地方政府管理体制经历了自由主义、凯恩斯主义和 “福利国家”、新保守主义三个发展阶段。
第七章 地方政府的管理
第一节 地方政府管理概述
一、地方政府管理的概念
• 地方政府管理是指地方政府依据宪法和法律所赋予的 权力，对本行政区域内的社会公共事务和其自身内部 事务行使权力、履行职责、为实现预期目标而从事的 组织和协调活动。（p132）
• 概念包含以下内容：
• 第一，地方政府管理有主体和客体之分。主体是地方政府，还 可以是经过法律、法规特别授权规定的一些事业单位、企业单 位和社会组织。各国地方政府具体实施管理的组织形式各不相 同，中国、日本——行政机关。英国——“议行合一”的议会 。客体是一切地方政府所应管辖的内容，主要包括辖区内的社 会公共事务和政府机构内部事务两部分。
• 自由主义时期的地方政府管理。以亚当•斯密为代表的思想家所 主张的自由主义政治思想成为各国治理国家的主导思想。该理 论主张。这个时期的地方政府管理属于“自由放任主义”类型 。
• 与绝对君主制时期相比，地方政府的组织设施和人员配备相对 完善，管理相当规范化、程序化，表现政府权力法定和依法行 政，地方政府管理的内容主要是维持地方治安，征收赋税，为 公民和社会组织提供公用和公益事业的服务，没有组织地方经 济建设方面的任务。这种格局从18世纪维持到20世纪初。
称。文书分为个人文书和公务文书。机关事务管理中的文书管 理主要是指对公务文书，即公文的管理。 • 公文管理包括：发文管理，收文管理，公文处置（处置方式： 清退，销毁，暂存，立卷归档）。 • 立卷归档是文书管理的终结，也是档案管理的起点。 • 档案，是指各机关在公务处理过程中产生的并作为历史纪录保 存起来以备查阅的文书材料，如会议记录、人事信息、财务报 表、工作记录等。 • 档案管理包括：档案的接收，档案的整理分类，档案的保管， 档案的统计，档案的利益服务。
2、特点和作用
• 内部管理具有封闭性的特点，目的在于提高整个行政 体统的工作效率。管理科学化是其基本要求，也是提 高效率的保证和推动力。管理目标是要建成一个机构 设置科学合理，运作程序科学规范，人员行为科学有 序的行政系统。
• 外部管理是一种开放性的活动，管理主体和管理对象 之间存在相互作用。管理成效的好坏要由外界做出评 价。管理目标是要建成一个安定、有序、可持续发展 的良好社会环境。外部管理要求提高的是整个行政系 统活动的社会效益，而不仅仅是追求效率。因此外部 管理更重视法制化（体现为依法行政）和以民为本（ 体现为符合社会公共利益）。
• 剧变和改革后的社会主义国家、发展中国家，从内容到形式都 不断与欧美资本主义国家趋同。
• 因此，我们主要以欧美民族国家地方政府管理的演变为主线， 对此历史进程进行剖析研究。
1、绝对君主制时期的地方政府管理
• 初期，地方政府管理体制十分粗糙简单，只是将原来 的封臣领地改变成为国家行政区域或领土单位，设置 少量对王室负责的官吏，主管地方治安、司法诉讼、 征收赋税和一些地方公共设施的建设。
（3）会议管理 • 会议是地方政府各部门间进行组织、协调、沟通、决
策、任务分配的一种重要形式。 • 会议管理就是对与会议召开有关的事务进行管理的活
动，包括会前筹备工作、会间会务工作、会议善后工 作等内容。
（4）后勤管理 • 后勤工作是对所有政府工作提供后方供应和服务的工
作。 • 主要包括：办公用品与设备的供应和管理；生活后勤
三、地方政府管理的范围与特点
1、范围 • 包括内部管理和公共管理两部分。 • 内部管理是地方政府作为一个组织对自身内部事务的
管理。它是为了保证地方政府能有效地实施公共管理 。 • 公共管理是地方政府对辖区内的各项政治、经济、文 化及其他公共事务进行的管理。它是地方政府存在的 目的和基本职能。
• 关系：外部管理是地方政府存在的目的，内部管理是外部管理
的前提和基础，外部管理是“目的”，内部管理是“手段”， 外部管理的成效和效率取决于内部管理的质量和水准。（地方 政府组织机构设置合理与依法运转，是地方政府承担公共管理 任务和提高效率的组织保障。而公共管理是地方政府的根本职 责，是它行使宪法和法律赋予的公共权力履行职责、为人民服 务的活动。）
• 可见，地方政府的内部管理是否合理和高效，直接决定着地方 政府公共管理的有效性和效率，而地方政府公共管理内容的发 展演变，又会导致地方政府的内部管理体制发生变化，包括机 构设置和运转方式等方面的转变。相互影响，相互促进。
• 以哈耶克和布坎南为代表的经济学者在批判凯恩斯主义和吸收 传统自由主义经济思想的基础上，推出了新保守主义（也称为 新自由主义）的治国理念。他们主张削减和最终放弃“福利政 策”，减少政府对社会特别是经济活动的干预，政府应该是掌 舵而不是划桨，实行有限政府，政府应该减少国有制、实行私 有化等等。
• 这些观点被撒切尔的英国政府和美国的里根政府所采纳，一场 持续至今的“改造政府”活动仍在进行之中。
二、组织机构管理
1、机构设置管理
• 机构设置应以地方政府的职能为基础，遵循精简、高 效、权责明确和法制化原则。
• 精简原则要求避免政府职能的交叉重叠，以及由此引 发的多头管理、机构臃肿、人浮于事等现象。
• 高效原则要求各个机构部门分工明确、合理，有效沟 通合作，减少哦流程，规范行政审批，降低行政成本 。
• 地方政府公共管理在一个国家的公共管理中，占据重 要的地位，是中央政府的“手”和“脚”，其公共管 理是否有序有效，直接决定着整个国家公共管理的质 量。重要作用体现为：第一，有助于实现国家公共管 理的完整性和统一性。第二，有利于保证国家宪法和 法律的贯彻实施。第三，通过各级各类地方政府的公 共管理，国家可以有效地为全国公民提供各类公共服 务和产品，有助于实现整个国家的社会稳定。
• 特点： 1、系统性。任何国家的地方政府都是一个相对独立的
统一的系统，由其领导机构、办事机构、咨询机构、 职能机构、派出机构和监督机构组成。 2、法制性。是指地方政府的行政系统的运行机制和管 理方式，都要依照宪法和法律的精神、原则、规范和 程序实行，要具有合法性。也就是说地方政府机构的 设置和变更法定、职权行使法定、行政程序法定。 3、适应性。随着所承担的公共管理职责的变化而变化 。 4、服务性。 5、技术性。
• 相应的地方政府管理模式改造，主要从三个方面进行 ：第一，减少地方政府机构和人员编制，压缩地方政 府的财政开支。