论地方立法监督的若干问题及完善摘要：地方立法作为我国法律渊源的重要组成部分，一直发挥着不可或缺的作用。

但近年来随着地方性法规规章数量的日益增多，地方立法与国家法律行政法规和规章交叉重叠甚至相矛盾等问题也越来越多。

其中，地方立法缺乏有效的监督是问题的关键所在。

本文从立法监督的由来谈起，进而分析我国地方立法监督存在的问题以及原因，最后提出了完善我国地方立法监督的构想。

关键词：地方立法；立法监督；完善一、立法监督概述“立法监督”一词，通常被人们在三种意义上使用。

”一是用以说明对立法活动和立法结果的监督。

二是用以说明有关主体运用立法手段对行政、司法等方面的监督。

三是用以说明由立法机关或议会对行政、司法和立法本身诸多方面的监督以及有关方面对立法主体的监督。

”这里的监督主体包括国家机关、社会团体和公民在内的一切组织和个人。

他们在一定的范围内，依据一定程序或方式，对立法主体的立法活动和立法结果实行监察和督促。

纵观西方的法律史，立法监督是西方法治理论及宪政理论发展的结果。

早在两千多年前，著名思想家亚里士多德就指出”法治应包含两种意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得很好的法律。

”此即著名的”恶法不能为法”的思想。

如何防止恶法的产生，其中最为有效的措施就是加强对立法的监督。

哈耶克认为，现代宪政的核心就是立法问题，法治意味着”政府除实施众所周知的规则，不得对个人实施强制”。

西方的法治理论和宪政理论表明：人类为了防止政治对公民权利的侵犯，逐渐确立了限制权力的理念，特别是围绕宪法权威的违宪审查和保证法律法规一致的立法监督审查机制也应运而生。

美国自”马伯里诉麦迪逊”案后确立了普通法院监督模式，而大陆法系的德国则专门成立联邦宪法法院和各州宪法法院对各级立法进行监督。

二、我国地方立法监督存在的问题一个国家的立法监督水平反映出一个国家法制建设的水平。

当代中国，地方立法监督作为立法监督的重要组成部分，在整个立法监督体系中起到不可或缺的作用。

但是在创制地方性法规的过程中，由于我国目前地方立法数量多、质量不高等问题的广泛存在，我国现阶段地方立法监督的功能没有很好的发挥作用，具体问题如下：（一）超越地方立法权限我国宪法虽然没有明确列举地方立法权限，但按《立法法》规定，有关公民的基本权利义务、国家机构的设定及政治经济方面的基本制度等内容，只能由法律来规定，属法律保留的范围。

同样，设定地方职权等事项属于地方权力机关的职权范围。

但在现实中地方行政立法主体往往在未取得授权或根本无权的情况下，就以各种借口擅自行使立法权。

此外，地方行政立法必须根据宪法、法律和行政法规以及不违背地方性法规的内容，但实践中本应制定为地方行政规章却制定为地方性法规的现象时有发生。

（二）权力机关对地方立法监督不力我国现行立法监督制度是以人民代表大会和常委会的监督为核心的，我国《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也对人民代表大会和常委会的监督作了明确规定。

但迄今为止，由于地方立法数量多，发现、审理、确认哪些立法与上位法相抵触，哪些立法脱离实际，是一项复杂的工程，加上代表的广泛性，监督的专业性和技术性以及会期的时间性等原因，各级人大常委会都没有制定对抽象行政行为进行监督的相应程序性规定，权力机关很难对立法监督工作进行有力的监督。

（三）地方性法规、规章的具体监督方式不够完善根据我国法律规定，对地方性法规的监督主要包括批准和备案审查。

1，批准制度。

根据《地方组织法》规定，制定地方性法规的程序过于繁琐、复杂，导致地方立法周期过长，地方立法工作滞后且加重省人大常委会工作负担，实践中审批标准也不统一，极易造成司法实践的混乱。

2，备案审查制度。

《立法法》规定，地方性法规、规章一般应报两个机关备案。

但在司法实践中，地方性法规、规章的备案审查制度极不完善，一是地方立法机关不报送，二是备案机关未进行实质性审查。

由于法律规定过于笼统，缺少切实可行的地方规范性文件备案审查配套机制，使规范性文件的监督、审查处理等事后监督工作流于形式。

（四）社会监督的作用没有很好的发挥社会监督是我国立法监督的重要组成部分，即公民、法人和其他组织都应当享有法规、规章的知晓权和对违法或不当的法规、规章的举报权。

全国人大《立法法》对间接审查制度作了规定，赋予其它国家机关、社会组织及公民审查法规的请求权。

然而由于种种原因，社会组织和公民监督立法的力量本来就很薄弱，渠道也不很畅通，加上我国社会组织和公民长期缺乏参政议政意识和权利意识，所以社会力量对地方立法监督作用并没有很好的发挥。

三、存在上述问题的主要原因（一）依法行政的观念淡漠我国宪法明确规定了我国地方立法的性质和地位，以及地方性法规和规章的效力层次。

因此，我国的行政立法应当坚持把保护和体现人民的利益放在首位。

但是，一些地方和部门利用地方性法规和规章来强化本地区或本部门的管理权限，通过规定能带来利益的管理措施来谋取局部利益，甚至公然搞”上有政策下有对策”，设法钻国家法律、行政法规的空子。

在立法实践中，不少部门参与法规起草、争管理权限、争处罚权、审批许可权和收费权，立法目的就是为了巩固和扩大某地方或部门利益，这严重破坏了法制的统一和尊严。

（二）地方立法的清理工作未得到有效落实随着地方性法规、规章数量上的不断增多，以及社会经济政治条件的不断变化，一些法规之间出现前后矛盾、交叉重复、不合时宜等现象。

主要表现在：一是立新法时，未明确将已被替代的旧法或下位法在新法中明令废止。

二是上位法作出了有关规定，下位法与之不符，却没有及时修改或废止。

因此，要维护法规之间的和谐统一，就要经常进行法规的清理工作，使法规清理工作经常化、制度化，消除法规的混乱和矛盾现象。

（三）地方立法的监督机制不完善目前我国对立法活动的监督，主要依靠内部层级监督，而外部的监督机制却不完善。

我国宪法明确规定：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

但迄今为止，由立法机关对抽象行政行为进行监督的机制尚未起动，各级人大常委会均没有制定相应的程序性规定，要求抽象行政行为接受监督，也没有设立或指定内部工作机构开展此项工作，而且现有的监督体制运转不畅，没有充分发挥立法监督的作用。

四、完善我国地方立法监督的决策地方监督是我国立法监督制度中的一个薄弱环节，需要加强和完善。

结合上文提到的有关地方立法监督方面存在的问题及原因，我认为需要从以下几个方面来进行完善。

（一）明确立法权限划分立法权限的划分其实质利益就是利益、资源的分配与责任的确定。

我们应当根据现实和基本国策权衡各方面利益，尽可能使中央和地方、权力机关和行政机关立法权力关系得到最大程度的协调。

地方根据《立法法》的规定享有地方立法权，在不违背上位法的前提下予以细化或补充，在不断地调适中贯彻国家政令并平衡利益冲突，最大限度寻求利益一致。

在赋予地方立法权的同时，还要采取防止地方立法权扩张的种种措施。

《立法法》为立法权限的明晰化迈出了重要一步，但还需要进一步具体化、明确化。

很有必要在立法中明示模糊词语的含义，明确《宪法》规定的、并在《立法法》中被重述的“部分补充和修改”、”抵触”、”不适当”等等界限，以划清全国人大和它的常委会之间、中央与地方之间、权力机关与行政机关之间的立法权限。

（二）加强权力机关的监督1、完善批准制度作为一种行之有效的监督方式，批准制度在地方立法中应得到广泛运用。

在我国，国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准：国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。

但在实践中出现了不经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设。

因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作用。

而且从实践中的情况看，较大的市地方性法规的批准工作存在较多问题，主要是报批程序过于繁琐、复杂，导致立法周期过长。

省级人大常委会应当尽量简化审批程序，只要同上位法不相抵触，就应尽快批准，而不应进行全面审查。

同时，应该尽快明确界定批准的定义、标准、程序、期限等使批准制度更加完善。

2、完善备案审查制度审查主要是对备案文件的合法性审查，即审查：1、地方行政立法主体是否合格，是否有权制定该法。

2、是否遵守了立法的程序要求。

不符合程序要求的地方行政立法将是无效的。

虽然程序的形式要求也许能够做到，但实质意义上的程序效果却可能因在地方行政立法主体的掌控之下走过场。

因此，程序规则的完善是前提。

3、立法是否超越授权法的授权，是否违背授权的目的，是否依据法律的规定制定。

4、是否遵守授权立法的时限规定。

为保证地方行政立法遵守法定的立法程序，就应当在《立法法》中设立必要的责任制或责任建议权。

3、重视地方立法后评估制度2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》对立法后评估做了原则性规定。

目前，一些地方已经进行了有益的探索和尝试。

如河北省政府2006年推行政府立法的”后评估制度”，对2005年12月31日前公布的政府规章和规范性文件进行全面评估，由制定机关和实施机关及时收集分析各方面的反映，认真总结施行情况，对其中不解决实际问题的进行修订或废止。

立法后评估在本质上是立法活动的继续和延伸，属于立法工作的一个有机组成部分。

建立立法后评估制度，是一个国家法制推进到一定程度，由法律的制度层面建设深入到制度与理念建设并重的一条必由之路。

事实上，颁布实施的规章和规范性文件是否与社会实际相适应、设计的管理制度是否运行良好、立法是否达到既定目的等都需要通过评估才能正确认识。

目前，从国家到地方，都还没有建立一套完整的、经常性、常规性的立法评估制度，因此如何完善和健全评估制度成为我国亟待解决的问题。

（三）完善地方立法听证制度在完善立法监督的民主性方面，我国也尝试了一些行之有效的方法。

诸如在立法过程中吸收群众参加立法听证，提供民主人士、专家学者、人民代表直接参加法案审议的机会，设计完善的法律规则和制度框架。

例如，1997年重庆市决定，在遇到重大物价调整时要邀请人大、政协、群众团体、专家、企业、消费者和调价单位主管部门的代表，举行”价格决定听证会”，在听取各方人士意见后由政府物价部门做出价格是否变动、变动幅度大小的决定。

《价格法》最终确立了价格听证制度。

这种机制的引入，无疑是立法监督民主化的深刻表现和未来趋势。

地方立法听证制度的进一步完善和普及，有利于提高全国各地人民对立法的重视与关注，增强公民的社会主义法律意识，确保人民群众真正成为立法监督的主体。

总之，地方立法监督体制应当随着社会主义法律体系的日益完善而逐步得到完善，使之为建设法治国家、法制统一、构建和谐社会发挥其有效的监督职能与作用。

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