２００９（２）城乡公交一体化规划总体框架构建Ｇｅｎｅｒａｌ Ｆｒａｍｅｓ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｖｅ Ｐｌａｎｎｉｎｇｏｆ Ｕｒｂａｎ ａｎｄ Ｒｕｒａｌ Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒａｎｓｉｔ过秀成 王丁 姜晓红ＧＵＯ Ｘｉｕ－ｃｈｅｎｇ ＷＡＮＧ Ｄｉｎｇ ＪＩＡＮＧ Ｘｉａｏ－ｈｏｎｇ文章编号：１００９－６０００（２００９）０２－００２４－０５中图分类号：Ｕ１２６ 文献标识码：Ａ作者简介：过秀成，东南大学交通学院教授，博导，交通工程系副主任；王丁，江苏省城市规划设计研究院助理工程师；姜晓红，东南大学交通学院交通运输规划与管理硕士研究生。
引言随着《城乡规划法》的颁布与实施，城乡统筹规划下的城乡综合交通体系需要配置便捷高效的公共交通方式与运输服务体系，适应和促进未来城乡间时空资源的合理配置［１］。
随着区域道路等交通基础设施建设的日益完善，城乡居民出行需求的日益增长，统筹协调城市与农村地区的公共交通发展，构建城乡公共交通规划总体框架，对推进城乡公交基础设施一体化、经营管理一体化以及政策体制一体化，提高城乡公共交通服务水平，支撑和引导城乡一体化发展具有十分重要的现实意义。
１ 城乡公交运营特征及发展制约因素１．１ 概念界定广义上讲，城乡公交包括城市与农村地区的公共客运交通。
狭义上讲，城乡公交可以定义为城区（或中心镇）与乡镇（或村）间的公共客运交通线路方式，依托城市道路与区域公路布设固定线路并统一编号，设置沿途停靠站点与首末回车场，采用公交车型并借鉴城市公交的运营管理方式。
论文中城乡公交主要指联系农村地区的公共客运交通，并注重与城市公共交通的协调。
１．２ 运营特征城乡公交一般有两种运输方式特征，一是按照传统班线性质运行的城乡线路，目前大多农村地区采用的形式；二是按照城市交通方式运行的城乡线路，如江浙地区普遍采用的形式。
（１）班线运营方式下，线路的走向和名称固定，站点设置起点与终点，沿途停靠站较少；线路发车频率不定，一般等到客满发车；车型选取［本期聚焦：城乡统筹发展］２４现代城市研究２００９（２）不够统一，核载人数按座位统计；由于须缴纳公路规费，线路票价普遍较高，且线路长度不同票价不同。
（２）公交化运营方式下，线路统一编号；有相应的首末站、固定停靠点及相应的配套设施；固定公交发车时间与频率，不以客流要求变化而改变；车型必须符合相应的技术标准；统一公交票价［２］。
１．３ 发展制约因素１．３．１ 衔接问题（１）体制衔接。
我国一些城市在交通管理方面实行的是双重管理体制，按照交通部相关行业规定，在城市规划范围内，由城建部门养护的道路属于公交营运范围，超出该范围为公路营运，一个是公交客运，一个是公路客运，分属城建与交通两个独立部门。
两种客运方式都有自己的营运范围与行业规定，相应的管理部门也是各自为政，未能形成协调发展。
由于管理主体的不统一，又引发准入机制、税费要求、载客率等政策与待遇的不公平，造成了公交客运与公路客运不能在同一水平线上公平竞争，成为城乡公交一体化发展的一大障碍。
（２）客运网络衔接。
管理主体的不统一以及行业发展的相对独立性，反映在设施布局与资源投资层面即是两者在公共客运交通网络的衔接上存在问题。
客运线网与换乘枢纽站点布局从各自管理的范围内看是较为合理的，然而往往在两者交界或是互相渗透时难以做到合理衔接，引起线路定位不明确、管理职能范围冲突、居民换乘不便等一系列问题，不利于城乡间的衔接。
１．３．２ 设施建设问题城乡道路、场站、车辆等基础设施投资和建设的滞后是城乡公交一体化发展的“硬件软肋”。
城乡道路建设多依托国省干道呈放射状布设，镇与村及村与村之间的道路通达程度较低，城乡客运站、港湾式停靠站、停保场等场站的建设相对道路建设滞后，运营车辆性能与车型结构参差不齐。
城乡一体化必然要求线网密度、场站覆盖率、车辆拥有率达到相应的标准，因此，基础设施建设有待进一步发展提高。
１．３．３ 经营模式问题目前，城乡客运经营公司化、规模化、集约化程度相对较低，经营主体“散、小、弱、差”以及服务替代性强的特征使得城乡客运市场难以形成规模化经营，运输资源低效利用。
由于个体经营多以单线为主，不利于线路协调与集约化资源配置，难以形成规模经济效应。
１．３．４ 资金问题与发展成熟的城市公交相比，城乡公交建设缺乏人力与财力的保障，城乡公交场站建设方面，政府投资力度不够，资金落实不到位等现象频繁；公交车辆发展与场站建设融资渠道较为狭窄，大多数企业仍未能意识到城乡公交一体化发展的潜在商机。
２ 城乡公交一体化发展要求２．１ 区域一体化城乡公交一体化规划要突破传统城市公共交通范围与农村公共交通范围的限制，以区域整体的公共交通为对象，充分考虑与区域城镇空间结构体系、产业布局、城市特色及综合交通规划等上位规划的协调，加强区域公共交通发展战略研究与设施规划研究，拓宽公共交通规划视野［３］。
２．２ 城乡公交统筹城乡公交一体化是城乡公共交通发展的方向与结果，统筹则是从过程及思路上对城乡公共交通发展的把握，以实现一体化，是循序渐进、逐步完善的过程。
城乡公交统筹并非使农村公共交通与城市公共交通达到完全一样，而是相互吸取促进自身发展的积极因素、协调发展的双向演变过程。
城乡公交统筹要求道路、场站基础设施的统筹，同时要求管理体系、经营方式、市场运行机制等方面的统筹，其中关键是实施统一、协调、高效的城乡公交管理体系，保障城乡公交在城乡道路安全运行、场站等基础设施完备、城乡道路客运网络体系高效运作的条件下，综合利用各种资源，争取利益最大化和２５现代城市研究２００９（２）服务水平的不断提高，以实现城乡公共交通在管理体系、运行机制、运营方式等方面的协调发展［４］。
２．３ 城乡公交公共政策城乡公交规划需要体现宏观调控职能、以制定城乡发展公共政策的理念，进行城乡公交规划，并加强实施城乡公交规划的公共政策研究。
重点在促进可持续发展、保障规划实施、规范规划管理等方面，从有利于形成公共政策的角度深入研究城乡公交规划问题，为城市政府制定相关公共政策提供规划依据。
３ 城乡公交一体化规划３．１ 规划总体架构城乡公交一体化规划应当基于地区城乡一体化发展进程与公共客运交通发展历程分析，研判地区公共客运交通所处城乡一体化进程的发展阶段，了解公共客运交通发展的规律性与延续性。
分析未来城市和城乡交通发展环境与要求，明确城乡公共客运发展趋势及要求，提出城乡公共客运交通发展定位与一体化发展战略。
进行相关政策制定、设施规划、运营组织规划等研究。
城乡公交规划按照规划的技术深度要求，可以分为城乡公共交通的战略规划、设施规划与运营规划（见图１）。
３．２ 分项规划内容３．２．１ 战略规划城乡公共客运交通战略规划是２６现代城市研究２００９（２）对区域范围内的城市与城乡公共交通规划的宏观构架。
协调城乡空间规划、交通体系规划等上位规划对城乡公共交通的发展要求，准确定位，确定城乡公共交通发展目标与城乡统筹规划战略，以及区域范围与其他交通方式的协调。
主要内容有总体战略规划、政策规划与片区战略规划（见图２）。
城乡公交总体战略规划需要分析区域运输与城镇空间及产业结构互动关系，城乡客运演变规律及发展趋势，把握城乡公共交通供需特征、预测总量及分布的基础上，准确定位，明确发展战略模式与目标，制定发展战略及对策，并且确定城乡公交设施总体规模与布局结构。
城乡公交统筹发展政策规划是为进一步落实城乡公交发展战略，达到预期目标而制定相应的政策措施与行动保障。
片区城乡公交战略规划是针对地区重要片区，如次级中心城区、重点中心镇、重要功能区而提出的，要在服从和适应总体战略规划的基础上，明确片区城乡公交的功能定位、发展战略与总体规模，并可初步开展公交基础设施规划，与战略规划下一层的设施规划相衔接。
３．２．２ 设施规划城乡公共客运交通设施规划主要进行城乡一体化线网规划、场站布局规划、运力配置规划等。
在城乡公交一体化规划中三者往往需要互相结合，通过具体的反馈以寻求资源最优化配置的区域城乡公共交通体系。
城乡公交一体化线网规划主要包括确定城乡公交线网布局、线网总体规模、线路布设及线网衔接分析。
城乡公交线网规划根据不同地域分布的居民出行需求（客流强度、出行高峰时段分布等方面）的差异性，可以将客运线路划分为主干线、支线和补充联络线三个等级，提供分级线网服务，考虑城镇布局形态、道路网形态等因素，确定线网的布局结构。
在分析客流需求基础上，确定线网总体规模，包括线网总长度、线网密度、线网日客运周转量等，确定城乡公交客运走廊，布设城乡公交线路，同时考虑线网如何与城区其他客运方式实现对接，合理换乘以提高运输效率。
对于城区规模较大的城市，城乡客运主干线路在城区边缘的公交换乘枢纽与城区公交衔接，衔接的对外客运枢纽一般有多个，以便于分方向衔接。
对于城区规模小、道路交通量不大或仅有一个对外客运枢纽的城市，城乡客运２７现代城市研究２００９（２）主干线路可选择从城区中心穿过，合用部分城区公交站台，一般在城市中心或穿越到城区另一侧边缘与对外客运枢纽衔接［５］。
城乡公交一体化场站布局规划主要包括场站布局与规模、场站建设方式等内容。
其中重点解决城区与城乡、重点街镇等主要客流集散点处的公交换乘枢纽的布局。
场站的选址、规模、等级、服务功能等由交通主管部门统一规划、合理布局，使各场站与其他各种运输方式和各种客运服务方式有效衔接。
城乡公交一体化运力配置规划依据线网布局、场站布局进行运力资源分配，结合设施规划下一层的运营组织规划，进一步对资源整合优化，从而提高运力的利用效率。
３．２．３ 运营规划城乡公共客运交通运营规划主要包括运营组织规划与城乡公交一体化改造。
城乡公交运营组织规划是基于农村客流动态性特点，在线路空间布局的基础上，确定运营方式、线路行车组织方式；优化线路发车频率，选取合适车型，优化运力调配，有效整合运力资源。
城乡公交一体化改造包括城乡客运班线公交化改造、整合客运经营主体、协调管理体制、一体化改造设施建设及保障政策。
结语城乡公交一体化规划有利于整合城乡交通资源，克服传统城市公共交通与农村公共交通独立发展时高消耗、低效率的问题，促进区域公共交通的良性循环发展。
论文以联系农村地区的公共客运交通为研究对象，分析体制、设施建设、经营模式等制约城乡公交发展的因素，明确城乡公交一体化发展要求，提出了由战略规划、设施规划、运营规划构成的城乡公交一体化规划总体框架，其中战略规划包括总体战略规划、政策规划与片区战略规划，设施规划包括线网规划、场站布局与运力配置规划，运营规划包括运营组织规划与城乡公交一体化改造等内容。
参考文献：［１］ 全国人大常委会法制工作委员会，等．中华人民共和国城乡规划解说［Ｍ］．北京：知识产权出版社，２００８．［２］ 王炜，杨新苗，陈学武，等．城市公共交通系统规划与管理技术［Ｍ］．北京：科学出版社，２００２．８－１１．［３］ 吴新纪，张伟，等．快速城市化地区县级城市总体规划方法［Ｊ］．城市规划，２００５，（１２）：５８－６３．［４］ 顾志兵．城乡公交统筹发展策略研究［Ｊ］．公路交通科技，２００６，（５）：１１４－１１７．［５］ 相伟．城乡一体化进程中城镇公交规划方法研究［Ｄ］．南京：东南大学，２００６．摘要：城乡一体化进程的推进对城乡综合交通体系与城乡公共交通的一体化发展提出了新的要求。