美国政府是如何解决教育公平问题的——教育政策工具的视角华东师范大学基础教育改革与发展研究所黄忠敬摘要：20世纪50年代以来，美国政府加强了对基础教育的干预力度，尤其在保障教育公平问题上，运用了宣传、资助、命令和直接提供服务等多种政策工具。

但这也引发了诸多争议。

对此进行分析，对我国当前基础教育改革具有启发意义。

关键词：美国政府；教育公平；教育政策；政策工具教育政策工具是政府赖以推行政策的方法或手段。

在政策实施过程中，政府要选择合适的手段。

对于教育政策手段的选择可能引发的争议不亚于教育政策本身的选择。

历史上，美国政府对教育的作用微乎其微。

二战后，政府干预基础教育的趋势日渐增强，尤其在如何解决教育公平的问题上更是如此。

本文着重探讨美国解决教育公平的方式以及取得的效果，以期对我国当前基础教育改革提供借鉴。

一、政府在追求教育公平中的角色变迁尽管有研究指出，美国政府对教育的干预可以追溯到1787年的《西北法案》（Northwest Ordinance of 1787），[1]但政府真正大规模干预教育还是在二战后。

1958年《国防教育法》的颁布是联邦政府一百年来第一个资助教育的重大法案。

虽然1954年最高法院从法律上废止了“隔离但平等”的政策，向教育公平迈进了一大步，但实际的种族隔离仍然广泛存在，随着60年代民权运动的广泛开展，教育公平再次成为教育改革的中心议题。

1964年的《民权法案》确定了教育机会均等项目，国会给予公立学校特别援助以废除种族隔离。

1965年国会通过的《初等和中等教育法案》（ESEA）更是一个历史性的突破，政府对处境不利学生进行额外资助。

此后，每五年重新认可一次，到目前已经进行了八次，产生了深远影响。

1975年又颁布了《残疾儿童教育法》，政府提供专门资金帮助各州和学区的残疾儿童。

1981年《教育巩固和促进法》的第一条款又替代了《初等和中等教育法》的第一条款，并对政府拨款做了修订，其要旨仍然是缩小贫穷和少数民族学生与其他学生间的差距。

2001年《不让一个孩子掉队》（NCLB）是对该法案的最新认可。

经过四十多年的发展，其间虽有些许变动，但致力于解决基础教育公平问题的价值追求却始终未变。

其发展的大致脉络是：1．从追求机会平等到追求结果平等教育公平包括三个层面的含义：一个是机会平等，即人人都有机会接受平等的教育；一个是过程平等，即在接受教育过程中平等地享受教育资源；一个是结果平等，即最终的教育结果应当体现出平等。

从美国政府在教育过程中的角色看，政府首先强调的是机会平等，即从法律上规定任何人不得因其种族、肤色或原国籍而受歧视。

如1964年的《民权法案》的第六条及附属条款规定，任何人不得因种族、肤色或原国籍而在任何受到政府财政资助的教育计划中受到歧视。

ESEA也强调了处境不利孩子的教育机会权利以及政府帮助他们行使这些权利，保障处境不利学生的同等入学机会。

在NCLB法案中，更加强调教育结果的平等，其重要举措之一是通过测验和问责让学校和不同群体学生达到政府规定的标准，惩罚差学校，奖励好学校，给予处境不利学生以更多选择学校的机会。

2．从关注少数人群到关注所有人群从ESEA的资助对象看，主要资助的是处境不利人群，包括中心城区儿童、黑人、穷人等等，资助年家庭收入少于2000美元的孩子，也就是说，此法案针对的是特殊的贫困群体和学生。

后来又陆续颁发了一些修正法案，把关注的对象扩大到所有有特殊需要的群体，包括英语受限的儿童、移民孩子以及本土美国儿童等。

NCLB法案资助的对象包括所有在校学生，也包括所有的学校，即除了公立学校之外，对私立学校也进行资助，并要求所有州的所有学校必须达到一定标准，所有学生的测验成绩必须达到规定的标准。

与以前的法案相比，它一方面扩大了资助的对象，另一方面也提出了更高的要求与标准，采取了严格的奖惩措施，以保证教育政策的效果。

3．从追求投入平等到追求产出平等ESEA不仅在目标对象上比较狭小，而且非常关注输入，即政府只为学校和学生提供额外的资源，无条件地提供援助，极少使用强迫性的命令。

相比而言，NCLB不仅在目标范围上更加广泛，而且特别关注输出，即强调测量学术成绩和表现，包括对所有学生进行达标测验，配备高质量的师资队伍，学校要不断取得进步等等。

如果说ESEA体现的是只求投入不求回报的话，那么NCLB则非常强调投入的产出效果。

之所以这样说，是因为ESEA中政府的资助是无条件的，而NCLB中政府的资助不仅有些附加条件，而且要惩罚没有完成的州和地方学校，甚至撤回资助的资金。

这说明政府越来越关注教育政策的实施效果，由此也推动教育政策执行研究的发展。

以上的发展脉络体现了美国政府干预教育的特点，即随着社会的发展，政府不断地调整教育政策的价值取向，重新界定教育政策的概念内涵，丰富运用的政策工具。

但这种变革并不是激进的，而是渐进的，即使是NCLB的颁布实施，也不是空穴来风，前几届政府的教育改革为NCLB的出台奠定了一定的理论基础和实践基础。

正因如此，分析美国政府在解决教育公平问题的角色，不能脱离当时的历史背景、政治背景和社会现实。

二、政府解决教育公平使用的政策工具为了解决基础教育的公平问题，政府运用了多种政策工具来干预教育，包括宣传、资助、命令和直接提供服务。

[2]1.宣传宣传是一种极少强迫性的政策工具，政策制订者只是通过倡导可选择性的行为模式，而不是通过经费激励或强迫制裁。

宣传主要有三种形式：信息发布、技术帮助和示范。

信息发布的目的是告之，让政策对象知道这些信息。

技术帮助也是为了增强学校的能力建设，包括帮助规划、预算、人员服务和管理等等。

另一种宣传的策略是示范，即实践中的操作或过程演示，以提高接受和应用的可能性。

联邦政府之所以在一些政策中运用劝告这种政策工具，是因为它有许多优点：第一，对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，劝告是一个良好的出发点。

第二，劝告容易建立和实施，而且如果单单通过劝告就能解决问题的话就不必采取其他措施了。

第三，如果发现了其他更好的解决办法，劝告政策工具可以毫不费力地得到改变或取消。

第四，劝告成本较低，在人力和财力的消耗方面也是节约的，因为它几乎不需要财政支持或官方强制执行。

第五，劝告与重视论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致。

[3]然而，在危机时期，劝告是一个虚弱无力的政策工具，因此劝告最好与其他可使用的政策工具一起使用才能收到良好的效果。

劝告的另一个缺陷是其特有的不稳定性，这种特性使劝告性政策极易沦为吃力不讨好或适得其反的结果。

2.资助资助是指政府向个人或机构提供经济援助，它包括四种策略：向个体消费者提供现金或证券、向机构的拨款、减税和贷款。

例如，通过支付现金给低收入的人来降低收入的不平等，或者通过支付现金或教育券给特殊的群体来购买一种特殊的服务。

教育券计划(education voucher)就是一例，它是政府发给家长代表一定数额现金的证券，作为专门帮助家长为其子女选择学校的费用，但是家长不能直接向政府兑换现金，只能在为孩子选择学校后，将教育券作为学费交给学校，学校收取教育券后再向政府兑换成现金作为办学经费。

第二种资助策略就是专项拨款，根据资格条件进行资助。

例如，《初等和中等教育法案》的第一条款的规定，政策拨了专项经费来资助贫困家庭的孩子。

布什政府所签署的《不让一个孩子掉队》法案规定投入的资金比以前增长了20%，如阅读项目每年投入9亿美元，数学和科学项目每年投入4.5亿美元，提高政府对公共特许学校的资金每年为3亿元。

第三种资助策略是减税，对特殊群体的纳税人进行税收减免，与直接地给予现金或证券相比，这是一种间接的资助形式。

第四种资助策略是贷款，分为直接贷款项目和贷款担保项目两种。

在直接贷款项目中，政府的经费以补息的形式借给贷款人。

在贷款担保项目中，政府给私人的出借人许诺，如果借款人不偿还贷款，联邦政府偿还。

此项目帮助借款人获得需要的贷款，在私人市场上这种贷款是不可能的。

这些政府项目包括国家指导的学生贷款和担保的学生贷款等等。

3.命令命令是一种强迫策略，即规范个人或机构的行动以让他们服从的规则，政府依靠其统治权威，可以指示公民进行某些活动，目标群体必须遵守和服从，否则会受到惩罚。

其采用的形式包括法令、行政管理规则、政策条例、学校规则等。

命令是得到普遍认可而且是常用的一种政策工具，在近十几年来，政府运用命令这种政策工具越来越多。

为了处理好教育公平问题，政府制订了诸多的法律来规范教育行为，对于那些认真履行联邦命令的州和学区，政府给予奖励，对于那些不遵守联邦命令的州和学区进行惩罚。

命令这种政策工具具有以下优点：第一，命令比其他工具更有效率，能够让政府各系统迅速采取行动；第二，命令便于一种自上而下的控制，较容易实施与管理；第三，命令所需要的成本相对较低，在应对危机管理方面可能更为适合。

直接提供服务就是政府为了保证平等的教育机会直接提供教育服务，其突出的特点是：第一，政府要给予这种服务以充足的经费保障，第二，政府官员要有充分的权力和责任把这些服务传达给公众。

例如，政府在海外的军事基地和本国的联邦监狱中开办学校以让囚犯和部队人员的孩子能够获得平等的教育。

4.直接提供服务需要说明的是，以上对美国政府在解决教育公平问题中运用政策工具的分类并非是绝对的，在实践中，政策工具常常交织综合在一起。

也就是说，一项政策目标可以使用多种政策工具，而一种政策工具也可以用于完成多种政策目标。

在选择政策工具时，涉及的因素包括政策目标、政策工具本身的特点以及政策工具的对象等等。

就目标而言，有单一目标和多个目标，近期目标和长远目标，也有实质性目标和象征性目标的区别；就政策工具本身而言，每种政策工具都不是万能的，都有自身的优缺点以及适用范围。

比如命令适合于行为一致，资助适合于鼓励差异，而宣传适合于象征性的政策目标；就政策对象而言，不同的政策对象要考虑采取不同的政策工具，就拿解决弱势群体的教育公平问题来说，弱势群体是一个内容极其丰富的概念，它不仅包括残疾人、老人、妇女、儿童、孤儿等等群体，而且也包括低收入群体、移民、贫民、难民和少数民族群体等等。

针对他们的教育政策就不能一概而论，而应当区别对待。

美国政府在处理这些不同群体的教育公平时，还是考虑到了他们之间的差异性。

如针对残疾人的《残疾儿童早期教育援助法》、《教育所有残疾儿童法》以及《2000目标：教育美国法》中各州要制订政策帮助残疾学生的家长和家庭的明确规定。

针对黑人和少数民族的《民权法案》、《双语教育法》和《紧急学校资助法》（后改为《磁石学校资助法》）等等。

针对家庭生活贫困的《初等和中等教育法案》、《教育巩固和促进法》、《不让一个孩子掉队》以及启智计划（Head Start Program）、免费午餐计划、教育券计划等等。