旅游规划用地问题与用地创新
作者：徐爱心
来源：《世界家苑·学术》2018年第01期
关键词：旅游;规划用地;问题;创新
1、旅游用地概念与内涵
旅游用地是土地利用的一种新方式，就其定义而言，在研究和管理上目前还没有统一的认识。

基于中国知网、万方数据等数据库检索结果，不同学者从各自研究的角度和领域对旅游用地提出了若干定义，综合起来主要有以下2种观点：①从狭义上来讲，认为旅游用地就是风景区内的所有土地。

这一观点基于土地开发的主要功能，对土地利用有明确的指向性，但随着旅游业的快速发展，旅游用地的内涵和外延已经突破了风景区的概念，且不仅仅局限于建设用地的范畴。

②从广义上来讲，即从综合、系统的角度认为旅游用地就是满足旅游需求、与旅游业态相关的所有土地的总和。

虽然这一观点跳出了狭义思维，但却难以与目前我国的土地管理分类体系相衔接、对应，不利于新常态下土地分类管理和旅游业发展。

基于此，迫切需要提出适合旅游产业发展需要的旅游用地概念
2、旅游用地的创新对策
2.1探索设立旅游规划建设专项用地标准
在符合国家相关法规前提下，尽早明确旅游规划建设专项用地标准或管理办法，这是保障旅游用地分类清晰、实操有效的前提。

建议以市场/用户为导向，将旅游用地分为自然旅游用地、文化旅游用地、度假旅游用地和乡村旅游用地等4个大类，根据每个大类相关的典型旅游活动和旅游场所，针对性划分旅游用地小类。

2.2以“点状供地”解决根本“痛点”
由“块状供地”转为“点状供地”是解决旅游用地问题的合理且关键选择。

一方面，旅游项目开发大多依托自然条件良好的山地、森林、水体环境，其建设本身并不过多依赖项目内部的景观建设。

由此，其内的道路、水体、绿地等类型用地都可以设定为租赁供地方式，而景区内具备游赏功能的道路甚至可以划归A2文化设施用地，采取划拨供地方式。

尽管划拨用地不能计入业主资产，但仍会给旅游项目成本和品质带来支持。

另一方面，点状供地是用建筑实际占地面积来核算用地指标，即以基地面积核算真正的用地指标，再根据土地价值核算土地价格，这样用地成本会降低很多倍。

点状供地还有很多优势，一是减轻旅游企业负担，获取土地成本降低，更多资金投入核心吸引物项目建设中，减少因资金压力以至项目“烂尾”;二是政府管控能力加强，租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰，最大化避免土地指标的浪费，便于对整个项目的旅游产品和体验品质加以整体把控;三是保障项目用地，可以结合旅游项目建设类型的特点，因地制宜保障项目建设用地和环境用地的均衡配搭;四是用地审批问题，可以简化用地审批流程，结合国家的相关政策或用地法规进行简化操作，使项目审批相对便捷。

2.3旅游用地政策创新需以规划为先导
首先是在法定规划中纳入旅游用地考量。

在城乡总体规划的“用地规划”部分和土地利用规划中统筹旅游休闲相关各类用地的布局和指标;将旅游休闲重点项目新增建设用地纳入地方政府《土地利用年度计划》，为其优先供应土地指标;在符合规划、不改变土地用途的前提下，国有机构土地权利人利用现有房产开发旅游设施的，可保持土地权属和分类不变;规范和鼓励农村集体经济组织依法灵活使用农村建设用地。

只要严守基本农田“红线”，农村建设用地是可以市场化的，包括宅基地也是可以市场交易的，如此将兼顾解决农民存量资产变现和旅游建设用地供给问题。

其次是提升重大旅游规划的法定地位。

以全域旅游示范区、大型旅游功能区/协作区规划等涉及广泛、意义重大的重要旅游规划统筹相关区域的规划体系，乃至给予这些重大旅游规划“准法定待遇”;鼓励重大旅游规划项目根据实际情况探索旅游休闲相关建设用地的类型归属和供应方式，逐步形成可供全国推广乃至纳入法定用地标准的系列标准模式。

最后是调整“点状供地”相关规划政策。

“点状供地”会对控制性详细规划体系提出全新要求，需以规划政策调整为先导;现行控制性详细规划是以“块状用地”为标準，界定相应的强制性指标对整体的地块进行开发建设管控;“点状供地”则需要进行控制性详细规划及修建性详细规划与概念性规划的结合，以便于“点状用地”政策的精准落地和执行。

旅游用地是关乎旅游业发展实效的核心问题，作为旅游价值链的上游环节，其标准、管理乃至规划实务的优化调整对于旅游业的整体推进可谓“牵一发而动全身”。

旅游业作为我国新常态下经济转型升级的战略性支柱产业，有理由在用地制度安排上获得如工业、农业那样的“待遇”，通过逐步落实专项旅游用地类型和旅游规划法定地位，实现以土地要素的科学精准管控与供给，促进旅游业综合发展绩效的可持续提升。

3、项目案例
嵊泗列岛素有“海上仙山”之称，是中国唯一的国家级列岛风景区，以“碧海奇礁、金沙渔火”的海岛风光著称于世。

位于杭州湾以东，长江口东南，由钱塘江与长江入海口汇合处的404座岛屿构成，有沙滩、海礁、奇洞、险峰、悬崖等景观。

区域总面积8824平方公里，其中海域面积8738万平方公里，陆域面积86万平方公里。

嵊泗县属亚热带海洋性季风气候，常年温和湿润，年平均气温15.8°C，十分适合发展旅游产业。

嵊泗列岛与大陆距离较远，因此，对外交通主要通过水运解决，虽然自然资源丰富，但旅游资源仍处于待开发状态需。

目前规划主岛泗礁岛开通泗礁-芦潮港，泗礁-上海（十六浦）、
泗礁-定海、泗礁-宁波、菜园-嵊山等8条航线。

设置两个对外码头，其中有2个1000吨级客运泊位和1个1000吨级车客渡。

此外，马迹山规划建设的工作船码头，负责宝山钢铁公司的矿砂转运工作。

除此之外还将建有直升机场，是以舟山普陀山机场为基地的舟山岛际空中交通网络主要直升机起降点之一，其功用主要担负岛际间的空中摆渡、空中游览、公务巡视和紧急救援等。

从嵊泗县经济与社会发展规划到其旅游用地的创新，我们可以看到嵊泗正在发生着四个重大的转变：从一个封闭，单一岛屿经济向岛陆一体化，开放复合的港口和海洋经济转变;从海洋渔业产品初级的供应基地向海洋渔业深加工产品的供应基地转变;从资源观光型旅游区向休闲度假型旅游区转变;从功能弱化分散的小城镇向功能强化集中的现代化港口旅游城市转变。

另外，政府的大力规划与扶持为嵊泗旅游业发展提供了有力的支撑。

4、结束语
综上所述，随着居民消费结构的升级和对外开放形势的变化，人们对旅游的要求已经从简单的观光旅游向休闲度假、康体娱乐、心灵修复等更高层次发展，旅游业发展已经进入了提质扩容、转型升级阶段。

在经济发展新常态的宏观背景下，旅游产业已经成为一个包容万象的平台，平台上搭建着生态休闲、文化体育、工业及乡村建设等诸多产业与新兴业态。

未来，旅游业将在经济结构调整升级中扮演重要角色。

参考文献
[1]徐勤政，刘鲁，彭珂.城乡规划视角的旅游用地分类体系研究[J].旅游学刊，2010，25（7）.
[2]侯满平，董红梅.旅游开发中典型土地利用问题及其对策探讨[J].资源开发与市场，2007（09）.
[3]范树平，周剑钧，刘友兆，等.中国地方产业用地标准剖析及关键技术设计初探[J].中国土地科学，2014（08）.
（作者单位：上海思纳建筑规划设计股份有限公司）。