公共危机管理
Public Crisis Management
案例分析
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一、公共危机管理的意义
1、现代政府面临的新挑战 所谓公共危机管理，也称政府危机管 理，是指政府针对公共危机事件的管理， 是解决政府对外交往和对内管理中处于危 险和困难境地的问题。即政府在公共危机 事件产生、发展过程中，为减少、消除危 机的危害，根据危机管理计划和程序而对 危机直接采取的对策及管理活动。
社会热点问题的变迁 社会不安（social unrest） 社会骚乱（Riots） 游行示威 罢工 小规模的恐怖主义活动等
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宏观经济安全事件


恶性通货膨胀或紧缩 国际汇率的巨幅波动 股票市场的大幅度振荡 失业率居高不下或上升 利率的大幅度变化
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突发事件危机的特征：
(1) 突发性 (2) 危害性 (3) 紧急性
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案例:从打狗风暴中看政府智慧的危机
自2006年4月以来，云南牟定县 有3人因被狗咬伤后医治无效死 亡。之后经过畜牧兽医专家研究 确诊是狂犬病。于是开始组织防 疫部门对狗注射疫苗，但就在注 射狂犬疫苗的期间，又从不同的 乡镇传来疯狗咬人的消息，态势 已经完全难以控制，为了保护群众的生命安全，县政府果断决 定对全县所有的狗采取射杀措施，并展开了广泛的宣传动员。 先动员狗主自行射杀，再由打狗队负责清理补漏。牟定县政府 出台文件，从7月25日到30日5天之内，全县所有的狗都要射 杀干净，不得遗漏。该县射杀一只狗给狗主人5元补贴。
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案例分析
1．从公共政策的角度出发，分析牟定县政府
出台的捕杀所有狗只的文件是否与有关法律 相冲突？ 2．牟定县政府官员处理此次事件的思维方式 如何？ 3．分析牟定县政府此次应急处理措施的适当 性。你是否有更合理的应急措施？
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二、公共危机管理的内涵

1、危机的含义 公共管理理论认为，危机是对一个社会系 统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁， 并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必 须对其作出关键决策的事件； 企业管理学认为，危机是一种决策形势， 在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延 均可能会失控而导致巨大损失； 组织行为学认为，危机是组织明显难以维 持现状的一种状态。
(4) 连锁性
（5）群体性
(6) 不确定性
(7) 机遇性
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危机虽然可能发生，但政府应有能力管理；
危机虽具有突发性，但可以预防；
危机虽有不确定性，但可以降低；
危机虽然无法避免，但可以减缓强度，缩小范围； 危机虽会造成损害，但可以减少到最低限度； 危机虽会产生风险，但也是改善和发展的机会。
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3、危机管理的含义

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最突出的五大社会安全问题：
社会治安状况恶化；
食品质量低劣致病；
高强度传染病暴发和流行；
生态恶化及灾害应对机制落后；
危机预警和监控机制欠缺。
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2、加强政府对公共危机管理的意义
首先，危机管理是提高组织管理绩效的决定因

素。众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系
统内部的无序和系统失衡，从而影响政府的管理绩 效。实施危机管理可以保证政府组织系统在相对稳 定的环境下运行．也可以使政府组织实现渐进式的 管理变革，促进社会兴旺发达。

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案 例 分 析
1. 分析造成这次事件的主要原因。在我国社会转型期， 这类群体性突发事件频繁发生，其根本原因在于各种 错综复杂的利益矛盾与冲突。政府能否做好这类突发 公共事件的预警和识别工作？ 2. 结合以上案例，分析政府在紧急应对群体突发事件 中，应当确立什么样的指导思想和采取怎样的处理问 题的工作方式？ 3．分析当地政府对本次危机前、危机过程中、危机 后三个阶段的处置，评论政府的工作方式是否合理及 是否有效率。你是否有更好的建议？

所谓危机管理，就是指组织为应付各种
危机情境所进行的信息收集、信息分析、问
题决策、计划制订、措施制定、化解处理、
动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。
危机管理的目的就是变危险为机遇，使之越
过陷阱进入新的发展阶段。
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从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机前、
危机过程中、危机后所有方面的管理。通过寻找危
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最后，也是最重要的一点，危机管理是 防止政府组织老化，使政府组织之树常青的 关键所在。在经济学中，有个“帕金森”定 律，即政府组织从成立之日起就日渐倾颓， 这也就是说，政府组织存在的最重要职能便 是防止老化。随着社会和经济的发展，政府 组织的生存威胁越来越大，遇到的危机越来 越多，因此，要防止政府组织老化，就必需 实施和加强政府组织危机管理。
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（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群 体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动 物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安 全的事件。
2005年7月四川资阳猪链球菌事件
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（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件， 经济安全事件和涉外突发事件等。
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社会性危机事件


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危机与突发事件、紧急事件
突发：强调事件发生的不可预测性。
紧急：强调对事件处理时间的迫切性。 危机：强调事件可能会导致灾难性后果。
突发性 突发 事件 危害性 紧急性
危机 事件
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公共危机事件
在公共管理中，并不对突发事件和危机 事件作严格区分，只是在描述影响范围小、 危害性低的日常突发紧急事件时使用突发事 件的概念，而对影响范围大、危害深的突发 事件则称为公共危机。 对于不具有危害性或危害性很低的突发事 件和缓慢演进的可控性危机事件，一般不属 于政府要面对的突发事件范畴。
机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的冲
击，就能够通过降低风险和缓冲管理来更好地进行 危机管理。简而言之，有效的危机管理需要做到如 下方面：减少危机的来源、范围和影响；提高危机 初始管理的地位；改进危机冲击的反应；完善修复
管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。
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危机事件的发生过程可分成为三个阶段：危 机前阶段、危机阶段以及危机后处理阶段，各个 过程之间体现了危机发展的一个循环周期。对危 机管理过程的各个阶段应当采取什么策略和措施， 有哪些需要注意的问题，如何尽可能地将危机事 件的发生控制在某一个特定的阶段，使它不向性 质更为严重的下一阶段演变，防止危机扩大，减 少损失，这是危机管理需要解决的问题。
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现场应急办法 （1）事件发生后，立即成立了由省市领导组成的处置 “7·09” 事件联合指挥部，指定处置预案，组织开展法 律宣传。部署加强现场及社会各方面情报信息的搜集和 反馈，密切注视事态发展。派出人员搜集信息，调查摸 底，寻找重点人员，做重点工作和重点防范，控制事态 发展。 （2）针对事件出现组织化、社会化特点，指挥部研究 决定分5条线开展工作。第一条线，组织发动，做好备 勤工作。第二条线，派出专门警力配合党政领导在现场 用高音广播与聚集群众进行对话，宣传《关于维护B矿 地区治安稳定的宣传提纲》，通过有线电视向社会播发。 第三条线，派出警察维持秩序的同时，积极对群众做思 想说服工作。第四条线，采取主动措施防止矛盾激化， 避免事件升级。第五条线，加强对铁路中心现场的布控， 注意防范外来影响的介入。
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2003年的SARS事件、2004年的禽流感 暴发事件和2005年哈尔滨的水污染事件以及
各地频发的导致重大伤亡的灾难，看上去似
乎并不相关，但它们在本质上是有联系的，
共同预示着当代中国社会因巨大的社会变迁
正在进入一个“风险社会”甚至是“高风险
社会” 。5ຫໍສະໝຸດ 城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以 及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整 体性风险。总体上看，中国城市社会的风险具 有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是 与人的活动密切相关的。根本原因是： 第一，城市，尤其是大城市人口密度高， 突发事件容易引起连锁反应，造成大面积的安 全事故； 第二，城市流动人口多，不容易管理； 第三，城市规模迅速扩大与基础设施建设、 城市管理水平之间的差距很大。

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2、突发公共事件分类分级
自然灾害
事故灾难 公共卫生事件 社会安全事件
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（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气 象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害， 生物灾害和深林草原火灾等。
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因天气持续高温发生山火，8月31日 重庆当地村民与部队官兵一起灭火。
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（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各 类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备 事故，环境污染和生态破坏事件等。
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一般认为，危机通常是在决策者的核心价 值观受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分， 事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等 不利情景的会聚。 危机是对组织系统的总体目标和利益构成 威胁而导致的一种紧张状态。 危机根据影响时空的范围分为国际危机、 国内危机和局部组织危机。一般突发事件引发 的危机往往是局部的，如食物中毒、工厂有毒 有害物质的泄漏等往往仅影响局部地区和人群， 但一些局部的突发事件如处理不好，可引发全 国性甚至国际危机，“非典”的爆发流行就是 一个典型案例。
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根本措施 （1）7月9日晚，安排9辆长途客运汽车将受堵列车上的旅客全部送达目的地。 （2）调整列车运行路线，从9月18日起，途径A镇火车站的客运列车改道绕行。 （3）帮助B矿务局安排好运输经营，煤炭开始装车外运。 （4）帮助矿务局迅速销售、调运18万吨存煤，由省电力公司预交10万吨煤款 700万元，用于职工一个月的开支。 （5）协调税务部门，于7、8、9月3个月暂缓征税，保证矿务局实现正常销售。 （6）帮助筹措部分资金，解决部分特困户和当年考上高校学生的实际困难。 （7）协助煤矿组织恢复生产，11日大部分矿井恢复生产，综合出勤率达70%。 （8）组织民警疏导公路交通，到12日20时，公路阻塞解除。 （9）加强对矿区炸药库、汽油库、水源、变电所等重点要害部位的防范工作。 （10）加强思想说服工作，先后召集了中层干部会、党员会、党员干部会，宣传 省委、省政府关于解决B矿务局有关问题的措施，宣传依法上访的有关规定。 （11）组织好生产经营，力争按时发放7月、8月、9月份工资。 （12）解决拖欠医疗费和特困人员救助问题，有省、市、县3级工会同企业工会 走访调查，省政府拨出专款200万元予以救助。