基于节约集约用地原则的居住容积率指标探索——以广州市为例作者：周文,钟燕芬 | 发表于：2012年02月27日1、引言建设用地供需矛盾已经成为制约我国城市发展最严峻的挑战之一。
解决建设用地供需矛盾必须两手抓，一手抓开源、一手抓节流。
开源方面，全国各地已积极进行了探索，如广东省利用“三旧”存量用地、云南省开展低丘缓坡开发等。
节流方面，就是节约集约用地、提高土地的使用效率，审查调整各类相关规划和用地标准。
比较而言，节流的作用更加显著，且更符合国家严控建设用地增长的要求。
适当增加用地的开发容积率是实现节流策略的重要手段。
问题是增加多少为适当？开发容积率多高为合理？关于容积率，目前已有国内学者开展大量的研究，这些研究基于经济、社会、环境、交通等方面，对容积率的本质特性、影响因素、确定方法等进行了分析；但缺乏从城市宏观发展条件出发对总体容积率控制标准的研究，特别是在节约集约用地的新要求下，对原容积率控制标准是否合理、新容积率控制标准如何确定等开展的研究成果较少。
居住作为城市的核心功能之一，其用地占城市建设用地比例也最大。
本文选择居住用地作为研究目标，试图通过对国内外城市居住容积率控制标准的分析，研究居住容积率与城市总体发展条件的内在规律，并以广州市为例，探索城市宏观发展条件对居住容积率的要求和多维度、多层次确定居住容积率的方法。
2、香港、新加坡的启示2.1、香港是高密度、集约型模式的典型香港总面积1104平方公里，人口700万，建成区少于25%，郊野公园及自然保护区大于40%，建成区人口密度达2.5万人/平方公里。
香港80%以上都是山地，在早期十九世纪就已确定了紧凑集约型城市发展模式，集约型城市、集约化住房，尤其是香港公屋的发展一直探索着高密度住房与环境的协调关系。
（1）居住容积率与人口密度直接相关香港住宅发展密度总体上分为都会区、新市镇、乡郊三种区域，发展密度配合基础设施的容量和环境吸纳容量，较高密度的住宅建于铁路车站及主要公共交通交汇处附近，鼓励公共交通，减少交通出行。
香港的住宅容积率最高到8～10，同时还规定，如果在本密度区内的地块，容积率最低不可低于下一密度区的最高值。
香港住宅发展密度分级架构一览表注：根据香港规划标准与准则进行整理(2）香港不堵车香港不遗余力地解决高密度发展条件下的道路交通问题，其解决策略主要有：土地混合使用，减低市民对交通的需求；优先发展轨道交通，以轨道交通网络把主要的人口及就业中心连接起来；加强公共交通服务，公共交通出行率达到90%；考虑行人的需要，辟设行人专用区；运用新科技管理交通；提高用车成本，控制私人小汽车增长；提高市民遵守交通规则的素质教育等。
香港极少发生大面积堵车现象，即使局部车流量较大导致缓慢，也能保证不被堵死，香港不堵车的现象直接说明其交通策略的成功。
（3）为未来预留了发展空间香港十九世纪以来高速发展至今，已发展土地仍可以控制在25%以下，为未来的发展预留了空间，这是紧凑集约型城市发展模式的成功。
香港除了较好的解决高密度发展带来的交通问题外，对城市绿化环境也进行了严格控制，香港40％以上的用地作为公园和自然保护区，形成区域、地区、邻舍三个级别休憩绿化空间系统。
2.2、新加坡是大疏大密、花园城市代表新加坡是著名的花园城市，面积710平方公里，人口508万，全国耕地无几，人口多居住在城市，因此被称为“城市国家”，建成区面积达80％，建成区人口密度达0.9万人/平方公里。
（1）居住容积率与人口密度直接相关新加坡居住开发强度主要通过总体毛容积率和建筑高度来进行控制，具体地块的开发还受地块规模、所处区位、机场控高、历史保护等因素影响。
对于超高密度区域，毛容积率>2.8，限制的是低限值，而实际开发地块容积率达3.5～4.0。
新加坡居住开发管制一览表注：根据新加坡DevelopmentControlParametersforResidentialDevelopment进行整理。
新加坡倡导用地的混合使用，同时为了促使建设按照规划进行实施，还对容积率的提高进行了规定。
其一为轨道交通站点周边200米半径范围内可增加5～10％；其二为在规划城市中心硬核区，大型开敞空间、公共空间区周边的地块，根据地块规模的大小，容积率可在基础容积率上增加5％～15％。
（2）三级公共中心帮助人口、服务、娱乐和就业岗位疏散新加坡为促进商业活动和就业岗位从中心城区向外疏散，同时人口、服务和娱乐的在外围集中，缩短商品运输和人员出行的距离，缓解中心城区的交通拥挤状况，规划布局了地区中心、地区副中心和三级公共中心体系，以放射形和环形的大运量交通运输走廊为依托，使整个城市形成扇形的空间结构模式，实现“大疏大密”的空间布局。
（3）城市建设取得巨大成就，但未来发展空间受限新加坡已基本实现了上世纪六十年代提出的“建设花园城市”和“居者有其屋”的目标，同时建成覆盖全岛的高速公路网络和大运量快速交通运输系统，保证了道路交通的畅顺。
世界经济论坛《2011-2012年全球竞争力报告》排名中，新加坡上升至第二位，这足以说明新加坡城市建设的成就。
值得一提的是，新加坡建成区已经占80％以上，1950年至今约有20%的国土面积由填海产生，未来空间拓展也主要依托填海，未来发展空间受到严重的限制，填海产生的发展空间也正向高密度、集约型的发展模式转变。
2.3、小结香港和新加坡的经验说明居住容积率指标并非越小越好、越高越差，而应与城市的发展条件和发展策略相一致。
香港的居住容积率最高是新加坡的3倍，其人口密度也是新加坡的近3倍，这两个城市通过长远的发展策略、有效的开发控制，都既成功解决了人口居住需求又实现了可持续发展。
香港和新加坡的经验还说明集约化发展是解决用地压力、道路交通、环境品质问题的必然选择。
3、居住容积率与建成区人口密度的关系3.1、居住平均容积率分析建设用地规模和建成区人口密度是反映城市人口与用地的供求关系最直观的指标。
建成区人口密度越大，说明人口与用地的矛盾越突出。
居住平均容积率是居住建筑面积与用地面积的比值，其中居住建筑面积等于居住人口与人均居住面积的乘积，居住人口可通过人口密度和建设用地面积求得；居住用地面积等于建设用地面积乘以居住用地占建设用地的比例，详见下式：等式1：f＝（D×A×C）/(A×P×100)＝（D×C）/（P×100）其中：f为居住平均容积率、D为建成区人口密度（万人/平方公里）、A为建设用地面积（平方公里）、C为人均居住建筑面积（平方米/人）、P为居住用地占建设用地的比例（％）。
由等式1可以看出，居住平均容积率与建成区人口密度和人均居住建筑面积成正比，与居住用地占建设用地的比例成反比。
3.2、居住容积率与建成区人口密度的比值（K）为了评估居住容积率控制是否与城市发展条件相适应，本研究重点对居住容积率与建成区人口密度的比值（K）进行分析，详见下式：等式2：K＝居住最高容积率（F）/建成区人口密度（D）一般情况下，居住最高容积率（F）＝1.5～2居住平均容积率（f），由等式1出以下结论：等式3：K＝1.5～2C/（P×100）由等式3可以看出，居住容积率与建成区人口密度的比值（K）与人均居住建筑面积（C）成正比，与居住用地占建设用地的比例（P）成反比。
人均居住建筑面积越大，居住用地占建设用地的比例越小，K值则越大，说明城市居民居住条件越好，城市用作产业发展、开放空间、道路交通等居住以外的用地越多，城市整体发展水平越高。
我国城市的规划人均居住建筑面积约为35平方米/人。
居住用地占建设用地比例方面，由于控制性详细规划地块相当于居住小区级别的住宅用地，而根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 50137—2011）和城市居住区规划设计规范（GB 50180—93，2002 年版），居住用地占建设用地的25～40％，居住小区中住宅用地占55～65％，则居住用地占建设用地比例为16～22％。
由等式3：K＝1.5～2.0C/（P×100），C取35平方米/人，P取16～22％，则：K值应在2.4～4.4之间，其中平均值为3.4。
香港居住最高容积率为8～10，建成区人口密度为2.5万人/平方公里，计算K值为4.0；新加坡最高容积率>2.8，约为3.5左右，建成区人口密度为0.9万人/平方公里，计算K值为3.9，两者的K值相当，处于本研究K值的较高值。
从城市建设的成就而言，上述两城市均实现了居者有其屋，均能较好地解决道路交通方面的问题，达到了城市发展最根本的目标，可以认为其控制的居住容积率与城市发展条件较为适应。
关于居住容积率与建成区人口密度的比值（K），本研究收集了内地主要的特大城市和与我国发展条件相当的香港、新加坡、台北、大阪等城市的控制指标作进一步分析。
详细如下表所示：国内外城市容积率与人口密度关系系数：K值一览表由上表可以看出，香港、台湾台北、新加坡、日本大阪的K值较大，约3.3～4.0之间，平均为3.7，高于计算平均值3.4。
众所周知的是上述城市如香港、新加坡等城市发展的成熟度已非常高，反观内地的城市，北京、上海、天津、重庆、深圳、武汉、现状广州的K值都在平均值3.4以下，尽管内地城市发展的人均居住建筑面积较低或者居住用地占建设用地比例较大，使得K值可能偏小，但也反映出内地城市一定程度上控制的指标与城市的人口、用地压力脱节严重，如上海只有1.7，只达到平均值的一半。
3.3、K值的意义通过以上分析，本研究认为居住最高容积率应为城市建成区人口密度的2.4~4.4倍，综合考虑香港、台湾台北、新加坡、日本大阪的经验，居住最高容积率应为建成区人口密度的3.7倍以上为宜。
根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 50137—2011），ⅠⅡⅥⅦ气候区人均城市建设用地最大115平方米，ⅢⅣⅤ气候区人均城市建设用地最大110平方米计算，建成区人口密度最小约为0.9万人/平方公里。
由此，为了贯彻国家节约集约用地的要求，城市居住最高容积率应控制为3.7×0.9＝3.3以上为宜，同时建成区人口密度高的城市应相应提高居住容积率。
4、综合确定居住容积率的方法建议4.1、确定居住容积率的因素分析影响居住容积率的因素是综合的，涵盖社会、经济、环境等方面，如土地经济与人文地理、城市人口规模与经济实力、城市面貌与城市设计、气候条件及自然地理等都对容积率的确定起着较大影响，其中基础设施和环境容量对容积率起决定作用。
目前比较获得认同的是，综合运用多种方法，从空间形态、交通容量、环境容量及土地经济角度对容积率进行分析确定。
如果将基础设施和环境容量等因素看作是容积率上限的话，城市人口与用地的供求关系就是容积率需求的下限，而城市设计等因素就是实现供给和需求平衡的手段。