算成本原则，明确财经工作的内容，了解财经工作的方法和步 及结果取向的政府 （Perri 6，1997；Perri 6 et al.，1999；Perri 6 et
骤。有效结合财经工作管理与财经目标管理，结合财经工作与 al.，2002）。从 1997 年至 2002 年，希克斯的理论体系构建逐渐丰
医院经济责任制，完善计算机软件财经管理体系，提供高效、优 富和完善，在其第三本著作（Perri 6 et al.，2002）中，他将整体性
不断开创收费管理的新局面。医院的医疗收费是医院实现业务
○叶 璇
（武汉理工大学 湖北
收入的主要方式，针对近年来老百姓“看病难，看病贵”的问题，
医院应采取有力的措施、科学的方法，全面完善医院的收费管
【摘要】 整体性治理是针对新公共管理引发的 “碎片化”
理。首先，加强现金管理。为避免收费人员的弄虚作假，要严格 （fragmentation）所提出的治理模式，主张通过有效协调与整合 ，使
实 现 [J].解 放 军 医 院 管 理 杂 志 ，2009（12）.
整体主义的改革旨在以公众的需要为基础，简化和变革政府机构
[9] 张建平： 试论新时期医院的财务管理存在的问题及财务制 与其客户之间的整个关系。波利特（Pollit，2003）指出，整体性治理
度 的 创 新 [J].科 技 信 息 ，2010（34）.
110
《当代经济》2012 年3 月（下）
理论探索
CO N TEMP O RARYECO N O MICS与执行的两方面的整体性体现，还包括横向 和纵向两个维度的协调与合作，其改革对象可以是整个地方政 府，也可以是一个政府部门，甚至是某一个具体的项目小组。学 者 Adreti Di Maio（2004）具体指出了“整体性治理”在公共服务 中的四个作用和多项技术，四个作用域即四个“what”：同一政府 层级中的“整合”服务发生的预期是什么？跨层级“整合”的地方 政府和中央政府的相关责任是什么？跨流程等级“整合”政策与 执行的含义是什么？连接政府与私人部门的纽带是什么？三项 支持技术即交互的协作和一体化的技术。挪威的 Tom Christensen 和 Perlagreid（2006）等从结构、文化和迷思的角度阐释了 什么是整体政府。从结构的角度看，整体政府是有意识的组织 设计或结构重构。从文化和制度角度看，组织的演进过程是对 内对外压力的双向适应过程，形成独特的、制度化的或非正式 的规范和价值。从迷思、象征和时尚的角度看，整体政府只是一 个虚饰和时髦的专业术语。
政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目 标的治理行动。希克思的整体性治理理论吸收了新涂尔干理论 （the new - durkheimians theory）和组织社会学中的有关组织协 调的思想，追求在治理层级、治理功能和公私部门三个面向上，完 成政策、规章、服务供给和监督等过程的整合。希克思将整体性政 府与协同型政府、贵族式政府、渐进式政府和碎片化政府进行比 较，明确其特征，并从政策目标和政策机制、顾客目标和顾客机 制、组织目标和组织机制、机构目标和机构机制等多方面介绍了 整体性治理的具体措施。
面的实践研究。 三、国内相关研究 我国大陆对整体性治理理论的研究起步于 2002 年，最初主
要集中于对这一新理论的诠释与解析，停留在引介和译介层 面，近两年开始逐步转向实践运用，目前的相关文献达到 30 篇 左右。
1、理论诠释与解析 思路一：引介和分析整体性治理理论兴起的时代背景、理 论溯源、内涵、特征、目标、基本内容和对我国的启示与借鉴意义。 我国大陆的陈铮（2002）是国内最早介绍整体性治理理论的 学者，他介绍了英国的行政改革由“竞争政府”转向“合作政府” 的发展轨迹以及朝“整体政府”迈进的改革方向。而张立荣和曾 维和（2008、2009）则就“整体政府”公共服务模式的缘起、特征、 内涵、目标、基本内容和实践模式发表了数篇研究文献，认为这 种模式具有公平正义的公共服务目标、联合的公共服务方法和 协调的公共服务政策。其在价值取向、组织结构、技术手段等方 面对我国建设服务型政府和改革公共服务体系有重要的启示 借鉴意义：一是建立“内联”治理结构，如大部制；二是发展“外 协”合作关系；三是转变政府职能，建设和谐行政文化。曾维和 （2010）还梳理了当代西方政府治理模式创新的理论化系谱，指 出公共服务从以竞争为特征的新公共管理改革向以合作为特 征的整体政府改革迈进。竺乾威教授（2008）认为整体性治理的 思想的提出是基于对新公共管理实践的反思，着眼于政府内部 机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分 走向整体，从破碎走向整合。但这一整体性治理的实现还有赖 于一种恰当的组织载体，尤其有赖于信息技术的发展。周志忍 教授（2009）指出整体政府理念并不是否定分工和专业化，它所 针对并试图取代的是“碎片化政府”。整体性治理是当代政府管 理的一个新理念，是当今发达国家政府改革的热门实践和学术 研究的热门领域，其理念和机制对我国政府管理现代化具有重 要的现实意义。谭海波、蔡立辉（2010）分析了“碎片化”政府管 理模式的形成、流弊，认为政府需要从机构、信息资源、业务流 程、服务与沟通渠道等方面加以整合，建立“整体型政府”。胡象 明、唐波勇（2010）总结了整体性治理反新公共管理“碎片化”的 兴起背景、网络状的治理结构，认为整体性治理的实现有赖于 协调机制、整合机制和信任机制的培养和落实。李渊、李文军 （2010）指出整体性治理是在对官僚制与新公共管理实践中机构 碎裂化和公共服务分割化的反思中发展起来的。从“复杂性— 棘手问题—碎裂化—协调—整合”入手，着眼于政府内部机构 和部门的协调与整合，实与涂尔干理论之整合观有相似之处。 通过建构一套容忍的制度、分立或权变的作法、建立交易及相 互依赖的方式、妥协或混合，达到政府整合与服务的无缝隙供 给目的。曾凡军（2010）研究了整体性治理的深层内核，从过程 面向和组织关系面向论述了协调是碎片化问题的解决之道。褚 松燕（2006）认为：整体性政府的目的和基础在于由顾客社会向 公民社会转变，而解制和建制构成行政服务机构建设拉动整体 性政府构建过程中的两大措施。蔡英辉（2008）认为府际争议影 响了政府间协作与合力的发挥，造成了非逆转性内耗，指出立 足于法治精神的整体政府是化解冲突的良策，整合共同目标以 促进府际协同，是整合资源和弥合府际争议的正道。曾令发
理论探索
CO N TEMP O RARYECO N O MICS
的、具有政策指导性和权威性的医院成本核算计算机软件标
准，由各家医院结合自己的实际情况，在这个标准的基础上进 行调整、修改和完善，使之成为既符合国家标准、又具有本院特 色的成本核算计算机软件，真正实现医院成本核算的标准化、自
整体性治理
动化、网络化和实时化。 （4）按照“特色强院，人才兴院，以德立院”的办院新理念，
[7] 杨 信 利 、张 庆 波 、王 和 平 ：军 队 医 院 财 经 管 理 一 体 化 的 构 建 实证研究，认为因为产生碎片化等一系列问题，新公共管理已宣
[J].医 学 研 究 生 学 报 ，2009（9）.
告结束，而信息系统是形成公共行政变革的重要因素。登力维认
[8] 王莉、徐勇勇、余琦、李拥军：军队医院全成本核算的设计与 为，与重新整合中包括的狭隘的众人参与式治理的变革相对照，
是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的
[10] 宋 秀 梅 ：信 息 化 时 代 医 院 财 务 管 理 创 新 的 探 索 [J].中 国 经 政府治理范式，具体包括：消除政策间的矛盾和紧张以增加政策
贸 ，2010（12）.
的效力；减少重复，整合稀缺资源；增进某一政策领域中不同利益 主体的协作；为顾客提供无缝隙而非分离的服务。波利特认为整
落实军队和医院的各项规章制度，日清月结，做到账实相符，按 多元主体彼此的政策目标连续一致， 政策执行手段相互强化，达
到合作无间的目标的治理行动。 整体性治理理论的出现对发达国 照“收支两条线”及一个单位只开设一个基本银行账户的财务
家的政府改革实践带来了重大影响，台湾和大陆对于整体性治理 归口制度，由收费办出纳按照现金保管限额规定，将现金存入
理论的研究从最初的理论探讨逐步转向实践领域的应用分析。 夜间金库，收费员每日自行盘点，会计与出纳定期对账，催短缺
或多出现象及时查明原因纠正，保证现金安全。其次，强化票据 审理。财经中心设专人对票据进行管理，加强对票据的粘贴到 审核过程的审理，对不符合规定的退费及金额，收费人员要解 释原因并承担相应责任，保证会计资料的准确性、真实性，避免 和减少因工作疏忽造成的损失。再次，实行价格公示。在医院的 显要位置设立电子显示屏和电子触摸屏等对各项收费标准予
二、我国台湾地区相关研究 我国台湾地区较大陆更早开展了整体性治理的研究，主要 从理论探讨和实践运用两个方面展开。 台湾大学政治学系彭锦鹏（2004）认为“整体性治理理论可 望成为 21 世纪有关政府治理的大型理论（grand theory）”，是继 传统官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理论典型范 式，并构建了实现整体性治理的三项制度化策略：运用资讯科 技而形成的线上治理模式是科技基础、整合型政府组织是组织 基础、主动型文官体系是人员基础。 台湾中央大学通识教育中心的韩保中（2009）从理论面详 细探讨了整体性治理理论的发展历程、组织协调论题、新涂尔 干学说的意义与启发等，深入阐述了整体性治理理论的价值所 在。他认为整体性治理强调政府组织的整合关系，援用新涂尔 干理论及组织社会学的分析框架，而碎片化政府、棘手问题与 协调三个概念是理解整体性治理的重要基础。韩保中还指出新 涂尔干理论阐释了协调论题的组织社会学基础，其主张面对多 元与复杂的组织关系，依据化异与求同两原则，有容忍性制、 分、互赖与妥协四种基本协调之法及解决之道，这体现协调工 作必须采取多样的方式。 而廖俊松（2006）则认为整体性治理是一个待检证的未来 命题，李长宴（2004）、江大树（2011）、史美强（2010）等则以整体 性治理理论为分析工具，应用于台湾的区域政府设计、长期照 顾体系、都会永续发展、公务机关横向联系及服务流程整合方