ADMINISTRATIVE TRIBUNE Vol 16.No 6.2009（Serial No 96）行政论坛近些年来，伴随经济的快速发展，我国面临着来自国内、国际社会的各种严峻挑战。

社会中的不稳定因素不断增加，各类矛盾、问题不断出现。

基于此，能否及时有效地处理各种公共危机事件，能否在变化莫测的局势中快速作出正确的判断和决策便成为决策者需要面对的重大考验。

但是，我国公共危机决策者对此实践刚刚起步，受各种主观、客观因素影响，不可避免地遭遇各种困境，在探寻帮助其走出困境的途径中，我们尝试引入相关理论，这其中便包括混沌理论。

笔者认为，应用混沌理论分析公共危机决策体制，对开拓现代系统理论与管理理论的交叉领域具有重要的理论意义，对领导思维创新、行政组织变革等具有重要的实践指导意义。

一、困境中的公共危机决策公共危机决策是与常规决策相对应的非常规决策状态。

它是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了避免错失良机，而打破常规，省去决策中的某些繁文缛节，以尽快的速度作出应急决策［1］。

随着全球化与信息化的迅速发展，现代危机爆发、影响的形式和范围都有了新的变化，突发性更强，破坏性更大，发生更为频繁，涉及的领域更广。

而究其根本原因，则在于政治系统和政治过程的内在矛盾以及社会、经济、文化发展的固有趋势。

从公共政策的意义上考察，危机是一种政策困境，特别在其决策环节中，较为明显地体现在以下几方面：1.环境对危机决策提供的约束条件日趋复杂公共危机决策环境是直接或间接影响和作用于决策活动的各种客观因素的总和。

在全球化背景下，危机决策对象形形色色，广泛而复杂，而危机决策者又在不同层次、不同专业领域受到不同决策环境的影响。

在环境的迅速发展变化过程中，一个决策问题还未解决，新的决策问题又随之产生，并且以更加紧迫、更大的威胁与破坏状态向决策者提出挑战。

我国的危机决策系统即在这样的矛盾斗争中不断运动与发展，因此，在适应环境变化和要求的同时，更应着力提高对初始环境的敏感性及适应能力，与环境在动态中保持相互平衡。

2.危机决策思维方式创新迫在眉睫由于危机的突发性和不确定性，常使危机决策无章可循，需要决策者在有限的时间内和高强度的压力下果断采取措施，并迅速制定出相对满意的决策方案。

这势必要求决策者具有非常规状态的决策能力。

当传统的理性思维受阻，连续的、有条理的、符合逻辑的分析与思考受到时间限制，而危机事件背离常规的运行轨迹又使得理性思维存储的现有思维路径无法满足有效解决问题的要求时，在这种情况下，更加对决策者的决策思维方式提出较高要求，即如何运用非理性思维对理性思维加以引导、补充和调节，充分发挥直觉判断力、想象力、灵感、创造力的作用。

3.危机决策信息匮乏与失真现象普遍存在危机状态下，很多危机信息是随着危机的事态发展而演变的。

根据公共危机生命周期的特点，危机决策要发挥危机预混沌理论对走出公共危机决策困境的启示陈岩（北京广播电视大学文法部，北京100081）摘要：近些年来，能否及时有效地处理各种公共危机事件，能否在变化莫测的国内、国际局势中快速作出正确的判断和决策，成为我国公共危机决策者需要面对的重大考验。

混沌理论与公共危机决策表现出较好的内在契合，即对初始条件的敏感依赖性、混沌中的分形及混沌的时空观，这为公共危机决策者更好地掌握时机、把握危机和寻找转机提供了强有力的理论支持。

混沌理论在公共危机决策中的应用具有重要的现实意义，它在危机决策预测模式、危机决策组织及危机决策领导观念三个方面为走出公共危机决策困境拓宽了解决思路。

关键词：混沌理论；“蝴蝶效应”；公共危机管理；公共危机决策中图分类号：C934文献标志码：A文章编号：1005-460X （2009）06-0051-03收稿日期：2009-04-18作者简介：陈岩（1977－），女，黑龙江齐齐哈尔人，讲师，从事公共政策研究。

公共政策51行政论坛2009年第6期（第16卷，总第96期）XINGZHENG LUNTAN警的作用，就应该在危机潜伏期获得尽可能详细、准确的信息，作为公共政策制定的基础。

但在这一时期，危机还没有全面显露，信息的搜集存在很大的难度，信息的准确性和数量都不完善。

危机处于发展期，更加无章可循，并且具有模糊性，其发展演变也相当迅速。

正是由于难以收集到详细、准确的信息，决策者的分析判断具有相当大的难度，导致的结果是，或由于难以制定出台政策，贻误时机，错过危机解决的最好机会，或在信息不完善的情况下盲目出台政策，加重危机的危害形势。

4.危机决策组织机构自我改造能力不足危机形势的变化导致对危机决策要求的不断变化，危机决策组织机构必须具有良好的自我改造能力才能满足制定高质量公共政策的需要。

受高度集权传统影响，我国中央决策权力过大，表面上有利于全国性危机处理，但地方政府在制定具体执行措施时却无法兼顾当地特殊性，危机决策常常处于低效和高失误状态。

自我改造的核心是危机决策权力的合理、灵活配置。

危机决策中的权力是一个相对的量。

在危机决策过程中，就是要根据决策形势，合理地在集权制与分权制之间进行选择，并以此调整现有组织结构，合理配置相关人员。

二、混沌理论与公共危机决策的内在契合继20世纪70年代以来，以混沌学为代表的非线性科学迅猛发展，强烈冲击了旧的线性世界观，创造了许多新的方法论。

混沌理论就是20世纪继相对论和量子力学之后的第三次科学革命。

混沌理论是系统从有序突然变为无序状态的一种演化理论，是对确定性系统中出现的内在“随机过程”形成的途径、机制的研讨。

简单地说，这里的混沌就是确定性系统当中产生的近似随机性。

这种随机性不是外因加于系统的，而是系统内禀的随机性，是决定性和随机性的统一，是有序与无序的统一，是简单性与复杂性的统一。

由于混沌现象的普遍性使得混沌理论的思想和方法迅速向自然科学、社会科学和人文科学等领域广泛渗透，更为公共危机管理特别是公共危机决策提供了新的系统研究范式。

公共危机牵涉各种复杂的社会现象，其产生与演化本质上是一类非线性的复杂演化过程。

混沌理论是关于非线性系统及演化的一门新兴科学，对于社会现象的认识有着不同于传统科学的思想。

混沌理论为公共危机决策提供了两个最基本的范式：一方面，简单系统能够展现复杂行为，另一方面，复杂系统受简单规则驱动。

混沌理论认为公共危机并非完全混乱，其中蕴涵着更高层次的秩序，为掌握时机、把握危机和寻找转机提供了强有力的理论支持［2］。

下面，笔者将进行具体阐述：1.对初始条件的敏感依赖性对初始条件敏感是混沌系统的典型特征。

它是指有一类确定论的方程，由于运动对初始状态的高度敏感性，当初始条件有一极为微小的变化，例如改变百万分之一或千万分之一，它在短时期内的结果还可以预测，但经过长时间演化之后，它的状态就根本无法确定了，因为在最后的现象中会产生极大的差别。

混沌学开创人之一洛仑兹在其著名理论“蝴蝶效应”中形象地描述了此特征，即“巴西丛林一只蝴蝶偶然煽动翅膀，可能会在美国得克萨斯州掀起一场龙卷风”。

公共危机决策中，到处可以印证混沌理论的这种特征。

2008年初，发生在我国南方的雪灾由自然天气变化迅速转向一场对政府管理能力的临时大考。

第一轮的雨雪天气已经带来了一些影响，但由于持续时间较短，影响范围较小，同时，限于当前天气预报技术水平，对一周以后的天气难以作出肯定的预报，因此，在第一场低温雨雪冰冻天气出现后，并没有对后面可能出现的灾害有足够的估计。

可是，第一、二场连续低温雨雪冰冻天气已经开始产生放大效应，影响已经超过自然灾害本身，各种次生、衍生灾害开始产生，从而给危机决策带来极大困难。

正如洛仑兹所言，混沌是一种“表观上”混乱无序，实际上具有深层次规律性的特殊运动状态，其内在必须具备“风暴动因”（如管理体制的漏洞等）。

2.混沌中的分形混沌学研究表明，混沌具有精细的内部结构———分形，即混沌吸引子。

混沌是分形的表现，分形是描述混沌的语言。

事实上，危机决策组织就是一种混沌吸引子。

外界的物质、能量和信息等在进入混沌吸引子之后便会发生信息的重组，即信息的自创生，从而产生出新的信息、新的政策。

分形的最重要特征就是自相似。

所谓自相似即局部与整体相似。

分形是相对于整形而言的。

整形是传统的欧几里德几何描述的对象，两千多年来，影响着传统的管理组织设计：将组织设计得轮廓分明、条理清楚，自上而下实行统一的直线控制，从而使组织内部制度僵化，整个结构缺乏弹性。

分形赋予危机决策组织更大的灵活性，要求组织根据环境变化不断进行自身调整：2008年汶川地震发生后，中央在对口援建灾区方面赋予各相关省、市较高的决策自主权，本着宏观调控、微观搞活的原则，各省、市因地制宜，调整决策方案，从而保障此次危机的善后处理工作很快步入正轨。

在《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》中明确规定：根据各地经济发展水平和区域发展战略，中央统筹协调，组织东部和中部地区省市支援地震受灾地区；按照“一省帮一重灾县”的原则，依据支援方经济能力和受援方灾情程度，合理配置力量，建立对口支援机制。

在具体安排时，尽量与安置受灾群众阶段已形成的对口支援关系相衔接。

3.混沌的时空观混沌的时空观指出，经典科学的时间是可逆的，时间和空间不相关联，独立存在。

混沌理论表明：由于非线性的作用，时间的变化是单向的，不可逆的，既可以实现从有序到无序的变化，也可通过自组织实现从无序到有序的演化，混沌空间的形成反映了事物发展在时间上的积累。

可见混沌的时间和空间是相互关联的。

这种把时间和空间看成统一体，系统地把握事物发展过程中时间和空间的关系的观点在公共危机决策中有着牢固的现实基础。

如2008年泰国政变，受国内外复杂环境影公共政策52ADMINISTRATIVE TRIBUNE Vol16.No6.2009（Serial No96）行政论坛响，决策因素错综复杂，因此在决策过程中要特别强化全局观，空间上，应充分考虑国内不同区域、阶层的公众利益冲突，即社会中上层与社会底层尤其是农民的尖锐对立。

这次风波的起因，就是他信家族企业通过转让股份，获取巨额利润的同时又成功避税。

时间上，则要考察危机背景，从他信政府执政期间的系列举措追根溯源，对危机的持续性给予长期关注及应对。

三、从混沌理论透视公共危机决策困境的应对如前所述，混沌理论在公共危机决策中的应用具有深厚的理论背景和重要的现实意义。

混沌理论与危机决策的内在契合更为走出公共危机决策困境拓展了新途径。

笔者将从危机决策预测模式、危机决策组织及危机决策领导观念三个角度提出应对危机决策困境的对策建议。

1.完善过分依赖理性思维的危机决策预测模式混沌系统对初始条件的敏感依赖性向固有的过分依赖理性的危机决策预测模式提出挑战。