失业保险基金大量结余问题分析数据显示，2009年中国失业保险基金滚存结余已达1514.5亿元，其增长远远高于基金收入与支出的增长。

失业保险的目标主要是通过对非失业者提供物质帮助，使他们在失业期间的基本生活得以维持，从而为他们再就业提供缓冲期，使失业者尽快就业，同时还为失业者提供就业培训和指导。

但是目前失业保险存在着基金结余无法合理使用的窘境。

本文在回顾失业保险发展脉络的基础上分析问题产生的原因。

一、失业保险制度回顾伴随着20世纪80年代中期国有企业的改革，我国的失业保险建立过程经历了一个从无到有的发展过程。

在这期间主要经历了三次大的变革：1986年，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，该规定保障国有企业职工在待业期间的基本生活需要。

资金来源主要是企业的缴费，企业按照全部职工标准工资总额的1％缴纳待业保险基金，基金存入银行后由银行按照国家规定支付利息。

当时失业保险的实施范围包括国有破产企业的职工、濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工、终止或者解除劳动合同的职工和被辞退的职工。

另外，还确定了失业保险领取的水平和缴费时间相挂钩的原则。

1989年4月，劳动部又颁布了《国营企业职工待业保险基金管理办法》。

1993年，国务院又颁布了《国有企业职工待业保险规定》。

该规定把覆盖的人群扩大到了七类九种人员。

待业保险基金主要来自企业缴纳的保险费和利息收入，支付不足的由财政补贴。

企业按照全部职工工资总额的0.6％缴纳待业保险费。

待业保险基金主要用于支付待业职工的待业救济金，待业职工领取待业救济金期间的医疗费、丧葬补助费，其供养的直系亲属的抚恤费和救济费，待业职工的转业训练费、扶持待业职工的生产自救费、待业保险管理费等。

待业救济金的发放标准为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120％～150％，具体金额由省、自治区、直辖市人民政府规定。

1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》。

该条例规定失业保险基金的资金来源由城镇企事业单位和职工缴纳的失业保险费及其利息、财政补贴以及其他依法纳入失业保险基金的资金构成。

城镇企事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的1％缴纳失业保险费。

失业保险基金主要用于支付失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金，领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金，以及领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴等。

领取失业保险金最长的时间延长到24个月。

失业保险金的标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区和直辖市人民政府确定。

二、失业保险基金大量结余近年，中国失业保险最突出的问题是失业保险基金结余不合理的增加。

失业保险不同于养老保险，基金不需要长期的积累，应该随着经济形势和就业环境的压力相应地调整制度参数尽量做到费尽所用。

数据显示(表1)2009年中国失业保险基金滚存结余达到了1514.5亿元。

从2001年到2009年短短的9年时间内基金结余由226.2亿元增加到2009年的1514.5亿元，增长了669.5％。

从表1可以看出每年滚存结余都保持着高比例的增长。

从2005年到2008年这4年时间内增长比都超过了33％，2006年更是达到了39.7％的最高增长比。

2009年因为国家大力推动经济刺激计划，保就业、促增长，才使得增长比例有所放缓。

积累的失业保险基金没有因经济形式的变化而增减，长期保持高水平的刚性增长，从时序的角度看这样的基金积累规模是不合理的。

从表3可以看出，近年我国的城镇登记失业率都保持在4％以上的水平，从数字上看并没有明显的太大的浮动。

但是从表l可以看出在登记失业率变动不大的情况下每年的失业保险基金却保持高比率的增长，连续多年保持在30％以上。

另外，城镇失业率并不能反映出真实的失业的情况。

宋晓梧、高书生对全国失业情况的测算表明，1999年到2003年全国实际失业率分别为5，75％、8.71％、11.32％、13.63％和15.47％，而同期官方公布的登记失业率则是3.1％、3.1％、3.6％、4.0％和4.3％，两者的差距还是非常大的。

因此可以看出，现实中的劳动力市场的就业形势不容乐观，积累的大量的失业保险基金没有发挥缓解失业的作用。

再从失业保险缴费人群上看，现行失业保险覆盖率只占城镇在岗职工的40％上下(表4)，并且从2001年到2008年的8年时间里，处于一个整体稳定略有下降的状况。

而被制度覆盖的40％的大部分是事业单位和国有企业等稳定的就业岗位的职工。

这样，现行的失业保险制度面临一个尴尬的局面：一方面，失业保险的大部分缴费是由城镇正规就业的国有企业和事业单位职工缴纳而形成的。

有学者指出，自1999年事业单位人员参加失业保险后，每年对失业保险基金的“贡献”平均在200亿元左右。

因为事业单位基本是不失业的群体，因而等于人为地给失业保险基金增加了一个隐形的财政转移支付机制(郑秉文2010)。

另一方面，大量的失业者却没有资格在失业时领到失业保险金。

不仅集体企业下岗失业人员未被纳入，大量非国有企业就业、非正规就业和自谋职业的劳动者更是因为缺乏稳定的就业岗位和劳动关系而难以被现行的以正规就业岗位和稳定劳动关系为轴心构建起的失业保险制度所接纳，至今仍被排斥在失业保险制度之外，成为我国劳动力市场上失业风险最大的群体。

在现行覆盖人群失衡的制度框架下，2001年到2008年失业保险的失业保险覆盖率一直没有显著的变化，维持在40％的边缘。

制度失衡的结果带来我国失业保险作用对象的错位，即“有险无保”或“有保无险”，造成目前高达1500多亿元的失业保险金发不出去，大量沉淀成为闲钱。

(二)制度内缴费和给付的失衡基金结余过高的原因还在于制度内缴费率偏高而给付水平太低。

第一，一般而言失业保险基金应该秉持以收定支略有结余的原则来确定缴费率，在个人、企业和国家三方负担的情况下坚持适度性和公平性原则。

如果说一项社会保险制度是刚性的，那么就应该运用弹性的缴费水平来对制度进行合理的调整。

如今失业保险基金的大量结余完全可以通过调整缴费率和给付水平来化解基金的高积累的贬值风险。

国际劳动组织102号公约确定了失业保险筹集的三原则：一是雇员承担部分不应超过所需费用的一半，二是要避免收入者负担过重，三是要考虑本国的经济状况。

我国失业保险规定的缴费率是个人负担1％，企业负担2％，从表面上看个人负担没有超过所需要费用的一半，但是追溯我国失业保险建立的背景，长期以来劳动者工资在收入分配中的比例很低。

20世纪90年代以来大量国有企业在市场化转型的过程中生存困难，大量老国企的职工下岗。

我国失业保险几次修改都离不开这样一个因素的考量：用失业保险给付补贴下岗职工的收入损失。

失业保险业也是“三条保障线”之一。

这里面的补偿因素在多大程度上能给予下岗职工各方面的损失补偿无从计算，但是可以肯定的一点是，下岗职工大多数迫于无奈，下岗后生活较工作时更为艰难。

基于我国失业保险的这一特点，很难说失业保险如今的给付水平卸下了它背负的“历史使命”。

第二，在实际操作中，一些省市为增加失业保险基金的收入，按照养老保险的缴费办法，对工资收入偏低的职工和没有工资收入的下岗职工设定了最低缴费基数，即缴费基数不得低于当地社会平均工资的60％。

理论上的模糊，认识上的偏差，带来政策上的缺陷。

通常来看，养老保险设定最低缴费基数是为了保障职工退休后基本生活待遇，减少收入差距。

而失业保险是为了保障当前因中断就业失去收入来源职工的生活。

企业已下岗的职工本应享受失业保险待遇，实际不但没有享受，反而还要缴费，这就增加了企业的负担，降低了职工的生活水平。

这种对低工资收入者相对多缴费的政策，不仅违背《失业保险条例》的规定的精神，拉大了收入的差距，更有失于社会公平的基本原则。

第三，自1999年国务院颁布《失业保险条例》以来，就再没有全国统一调整过缴费率水平。

从地方的情况来看，大多数地方也是延续10年前颁布的规定，缴费率没有根据经济形势的变化做出相应的调整。

例如《北京市失业保险条例》于1999年制定，截至2009年十年间只有一次修改。

《河南省企业职工失业保险条例》于1996年实施至今未有修改。

第四，保险给付是对平时保险缴费义务的一种回报和补偿，即给付是投保者缴纳保费后所享受的权利。

但是，我国失业保险给付水平普遍偏低，接近社会救济水平。

《失业保险条例》第十八条规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平。

”。

目前各地规定的最低工资标准都比较低，大约只相当于社会平均工资的1／3171左右，2009年全国平均失业保险金每月为466元，不到城镇居民人均可支配收入的40％。

这样低的失业保险给付水平，对既要满足失业人员及家属基本生活的需要，又要有利于促进其再就业来说，是远远不够的。

此外，失业保险金给付忽视了失业者原工资水平和缴费情况，一律按同一标准给付。

这不仅损害了劳动者缴费的积极性，而且导致不少劳动者出现拖缴、欠缴和逃避缴费等行为，一些企业也采取虚报、瞒报职工工资总额的做法逃避缴费。

这种给付标准对公平和效率都造成极大损害。

四、讨论与小结怎样把大量结余的失业保险基金使用好是一个值得探讨的问题。

现在有一种观点认为应该把农民工纳入失业保险中来，同时给没有就业的大学毕业生发放失业保险。

这也许是帮助当下农民工和大学生更好就业的一个途径。

但是这种观点忽视了一个基本问题，那就是作为一项社会保险制度，享受待遇的前提应该是有缴费记录，这也是权利和义务相结合的体现。

虽然目前失业保险的覆盖面无法涵盖到这些失业人群，同时制度设计的不合理又造成了基金的大量结余，但是如果把结余的基金给付制度外的农民工和无法就业的大学生，那就侵犯了制度内缴费人群的合法权利。

只有在制度设计上把以上这些人群纳入失业保险制度之内，让农民工和所谓的失业大学生有缴费的记录之后才能按要求对这些人群发放失业保险金。

笔者认为可以从以下几个方面优化制度，解决基金结余过多的问题。

(一)调整缴费率日本在1947年建立失业保险之初面临着大量的失业问题，规定的失业保险费率是2.2％，由劳资均担。

20世纪五六十年代日本经济高速发展，失业率逐年下降，基金规模不断扩大，因此政府降低了保险费率。

1965年下降到了1.4％，以后政府每年度仍根据当年的失业状况和财政状况修改失业保险缴费率。

失业保险应该随着经济周期和劳动力市场情况的变化而相应地改变缴费基数、调整缴费，以达到宏观上缓解失业，微观上救济失业者生活帮助其迅速找到新工作岗位的目的。

正如上文所述，目前的缴费水平在现行制度下处于过高水平，因此有必要降低缴费率。

(二)加强劳动技能培训和就业信息网络的建设加大失业保险金用于再就业培训和开发就业岗位方面的政策和资金投入。