西部交通建设科技项目合同号：2005 318 220 36公路货运车辆超限超载运输治理关键技术研究（总报告简本）交通部规划研究院交通部公路科学研究院交通部科学研究院西南交通大学2007年12月1.超限超载运输及其治理工作综述1.1 超限与超载运输概念、危害及成因超限运输和超载运输是既有联系，又有区别的两个概念。

车货总质量、轴载质量、车货外廓尺寸三者之一超过规定限值标准的载货类汽车在公路上行驶，称之为货车超限运输。

实际装载的货物重量超过核定载质量的载货类汽车在公路上行驶，称之为货车超载运输。

超载运输主要针对实际装载量，不考虑车辆自重和轴载质量。

从法律属性来看，非经许可的超限运输是违法行为，而任何超载运输都是违法行为；从经济属性来看，超限超载属于典型的负外部性行为；从工程属性来看，超限超载属于超负荷的载荷条件；从社会属性看，超限超载是经济社会形态的缩影。

超限超载运输的危害是威胁公众生命财产安全；破坏国家公共基础设施；危害道路运输业的健康发展；阻碍汽车产业的健康发展。

经济利益驱动是超限超载产生的内因，因为超限超载可以追求利润最大化，“大吨小标”可以降低总成本；多拉货物可以增加总收益、可以降低平均成本。

而政府监管不力是超限超载蔓延的外因，经济社会条件则是超限超载发展的土壤。

1.2超限超载运输的发展及治理历程超限超载运输随着计划经济向市场经济转变产生，随经济发展而扩散，随货运市场竞争加剧而泛滥，在全国集中治超态势下趋于缓和，将随着长效治理而好转。

2004年6月之前是部门分治阶段、2004年6月～2007年是集中整治阶段，2008～2010年是机制构建阶段、2010年后是常态管理阶段。

三年集中治超工作普遍提高了认识程度；有效遏制了严峻态势；全面丰富了治理手段；初步奠定了治理基础。

但是仍然面临一些问题和挑战，如：普遍出现的反弹形势未见缓解；深层诱发的利益动因尚难根除；长期有效的工作机制仍不健全。

当前治超工作面临的形势和要求是：从工作阶段来看，从集中治理向常态管理过渡；从发展形势来看，正在从一般方式向隐蔽方式转移；从工作重心来看，亟待从“治标”向“治本”转变。

2.构建治超长效机制的总体设想和框架2.1治超长效机制的概念和内涵所谓“长效机制”，是指基于规则约束下的长期有效、规范有序的工作运行方式和模式。

治超长效机制具有有效性、可持续性和制度化的本质特征。

建立治超长效机制，要满足本质性、全面性、综合性的要求。

通过有效做法经验化；成功经验制度化；普遍制度法制化予以实现。

建立治超长效机制的指导思想是“依法严管、标本兼治、立足源头、长效治理”，确保治超工作长期有效和持续稳定地开展；总体目标是形成政府日常管理、部门各司其责、路面联合执法、源头综合治理的经常性治理新格局；基本原则是政府牵头与部门协同相结合、路面执法与源头治理相结合、专项治理与常规治理相结合的原则、实践探索与制度建设相结合、重点突破与整体推进相结合。

需要抓好以下几个关键环节：组织接续；日常性治超；各项基础建设。

2.2构建治超长效机制的基本框架治超长效机制的基本框架包括六大体系：行政组织体系是关键所在；法律规范体系是工作依据；市场监管体系是重要环节；经济调节体系是重要经济手段；工程技术体系是重要措施；网络监控体系是重要辅助手段。

该六大体系，相辅相成，相互补充，互相促进，不可分离。

为建立治超长效机制，还需要从思想保障、队伍保障、舆论保障、经费保障四个方面提供辅助支撑和基础。

3.建立健全治超行政组织体系3.1治超行政组织体系的内容和意义治超行政组织体系可以分为治超行政决策体系、治超行政执行体系和治超行政监督体系。

治超行政决策体系主要研究其组织形式和工作机制；治超行政执行体系主要研究各部门的职责分工和协作联动模式；治超行政监督体系主要研究绩效考评、行政监察、责任追究制度的建立。

建立治超行政组织体系，一方面要适应治理工作的阶段转移；另一方面适应巩固成果的迫切需要；基本原则是平稳接续、制度创新、因地制宜原则和因时制宜。

3.2我国治超行政组织体系的基本模式未来治超行政决策可能存在如下几种组织模式：政府专设治超工作议事协调机构和临时机构；政府批准建立专门的治超工作部门联席会议制度；完善道路交通安全工作联席会议框架下的专项议事制度；纳入政府安全生产监督管理工作专项议程；政府督导下相关部门各司其责；大部制框架下“大交通部”统一治超职能。

治超行政执行组织模式要实现部门各司其责，可基于以下几种情况：现行体制的部门职责分工；大部制改革的部门职能调整。

实现路面统一执法，可基于现行体制的联合执法；深化改革的综合执法。

关于专项治理联动，一般通过治超决策机构形成方案，报请政府出面牵头，各相关部门在统一部署下联合行动，以求短期内达到治标的目的。

关于治超行政监督组织模式，在纵向方面，建立健全治超工作绩效考评制度；在横向方面，建立健全治超行政监察制度。

3.3建立健全治超行政组织体系的对策和措施近期治理目标为确保治超工作机构不散、责任不减、队伍不乱。

建议合理构建治超行政决策组织模式；进一步细化现行体制下各部门的职责目标；巩固路面联合执法形式；建立绩效考评制度和奖惩制度。

中期治理目标是强化治超统一领导和组织管理，进一步完善常态化工作机制。

建议视情选择治超行政决策组织模式；进一步完善部门联动的工作机制；全面建立治超工作行政监察制度。

远期治理目标是理顺部门职责和治理体制，实现治超工作规范有序开展。

建议建立健全常态化、经常化的治超行政组织模式；切实推进行政体制改革和政府职能调整；进一步强化全方位的执法监督和效能监察制度。

同时做好以下保障措施：阶段转移的宣传动员；抓好九部委596号文的贯彻落实工作；积极应对国家新一轮行政管理体制改革的形势。

4.建立健全治超法律规范体系4.1治超法律规范体系的内容和意义法律规范是指用以调整社会关系、具有法律意义的行为规范。

治超法律规范应包括的范围：从横向看，应包含超限超载运输生成的几个主要环节——车辆生产、改装、销售、入市、使用、装载、运输等（包括路面执法和源头治理）；从纵向看，应包含法律、法规、规章乃至其他重要的规范性文件。

建立健全治超法律规范体系，是全面推进依法治超的需要；是构建治超长效机制的需要；是保障各方权益的根本要求。

4.2建立健全治超法律规范体系的总体设想建立健全治超法律规范体系的总体目标是，建立和健全一个结构完善、层次匹配、形式多样，有法可依、违法必责、责必有效，执法有序、保障有力、管控严密的法律规范体系，推动治超工作沿着法治轨迹长期、稳定、有效地良性运转。

总体要求是以系统性和协调性为主线，通过科学、有序的动态立法活动，将集中治超的行动成果制度化，做到以下原则：有利发展、改革、稳定；立法合法；民主科学原则；统一效能；远近结合。

4.3建立健全治超法律规范体系的对策和措施近期目标：优先解决法律规范的完整性问题，拾遗补阙，急用先立。

建议建立健全围绕治超检测站点联合执法的有关行为规范和管理措施；加快出台《公路保护条例》及其配套规章；加强交通部门立法，完善急需的配套规章或制度；推动道路机动车辆管理立法工作，弥补规范缺失。

中期目标：优先解决法律规范的协调性问题，配套衔接，减少冲突。

建议主动协调安全生产法配套法规规章的立法工作；进一步完善道路机动车辆特别是货运车辆技术法规；启动司法解释程序，力争有所突破。

远期目标：全面解决法律规范的系统性问题，理顺体制，优化结构。

建议制定并适时出台《道路运输法》；修改完善《公路法》；加快推进政府机构改革，理顺管理体制。

同时做好以下保障工作：制定中长期立法规划；努力促成立法的协调机制；；加强行业特色的立法基础理论研究。

5.建立健全治超经济调节体系5.1治超经济调节体系的框架和内容治超经济调节体系的目标是建立合理的运输成本和价格形成机制，其主要手段是调整和完善通行费、养路费、运输管理费、公路赔补偿费等费收政策，这些要素都离不开道路运输效率的提高。

通过对这些相关因素的分析，最终提出建立治超经济调节体系的政策建议和相关措施。

建立健全治超经济调节体系，有利于从根本上消除经济利益驱动，遏制超限超载运输的动机；有利于促进道路运输市场规范有序和健康持续发展。

5.2道路运输成本与价格分析不同货类的运输成本分析的结论是超限超载主要集中在那些货物价值较低、时效性较差而又易于超载超限的货类上，该类货物运输成本为0.419元/吨公里，高附加值货物的运输成本为0.610元/吨公里。

不同车型的运输成本分析的结论是不同的车型可能产生很大的成本差异，在相同条件下，载重10吨的货车的运输成本是载重20吨的货车运输成本的1.3倍。

当前我国的货物运输价格整体上是偏低的，原因主要有以下两个方面，一是总体运力供应远远大于总体运量需求；二是货源被少数人把持，层层盘剥现象严重。

通过分析和测算，合理的运价水平为：以煤炭代表的大宗矿产品货类为0.51～0.64元/吨公里；以家电为代表的件杂类及其他货物为0.73～0.85元/吨公里。

道路运输市场要实现合理运价，应从以下三个方面提供相应保障：放开国家和政府依然控制的某些产品和服务的计划价格；规范运输中介服务组织，大幅降低中介服务成本；规范运输市场管理和竞争秩序、建立和强化市场退出机制。

5.4建立健全治超经济调节体系的对策与措施近期对策是实施养路费改革，降低大吨位多轴车辆养路费支出；调整收费公路的通行费系数，降低大吨位多轴车辆的通行费负担；适当降低全国收费公路的规模，减少和控制二级路以下收费站点；在道路运输市场推行合理运价，建立运价调控机制；在超限超载运输严重的重要物资运输的通道上建立免费运输公路；积极稳妥地推广计重收费模式。

中期对策是规范运输市场管理，改善运输经营环境；改善货运市场经营主体结构，着力提高运输行业生产与服务效率；对挂靠经营进行有力度的约束和控制，创建新型的运输业户和运输企业间的关系；提高道路运输行业管理水平和技术水平以提高运输效率；进一步完善计重收费政策。

远期对策是五种运输方式均衡发展，扬长避短、发挥各运输方式的优势；大力发展专业道路运输行业，减少社会自备车辆；逐渐放开政府依然控制的某些产品和服务的计划价格。

同时做好以下保障措施：重视经济调节手段的运用；进一步规范推广计重收费；强化公共信息服务；积极应对燃油税改革。

6.建立健全治超市场监管体系6.1治超市场监管体系的框架和内容治超市场监管体系的目标是通过加强车辆生产和运输生产两个市场监管，规范市场秩序。

如果能够把住车辆生产使用监管、货运市场准入监管、货物源头装载监管这三个环节，超限超载运输将无法生成。

建立健全治超市场监管体系，是治超源头管理的重要环节，对于规范货运车辆管理、营造良好的道路运输市场秩序、把好超限超载运输生产的源头关口等，具有重要的现实意义。