Advances in Social Sciences 社会科学前沿, 2019, 8(12), 2090-2097Published Online December 2019 in Hans. /journal/asshttps:///10.12677/ass.2019.812286The Status Quo, Problems and FutureDevelopment Trend of Local GovernmentDebt in ChinaYajie ShuHistory and Administration School, Yunnan Normal University, Kunming YunnanReceived: Dec. 10th, 2019; accepted: Dec. 24th, 2019; published: Dec. 31st, 2019AbstractIn recent years, the sharp increase in local debt has not only brought huge debt risks and credit crises to society, but even undermines the smooth operation of the local economy. The problem of local government debt in China is also receiving more and more attention from both domestic and foreign countries. This paper introduces the current situation of local government debt in China, discusses some problems of local government debt in China, analyzes the causes of local debt problems, and discusses the future development trend of local debt according to some new poli-cies of the current government.KeywordsLocal Government Debt, Debt Size, Finance, Local Debt Problem我国地方政府债务现状、问题及未来发展趋势舒雅洁云南师范大学，历史行政学院，云南昆明收稿日期：2019年12月10日；录用日期：2019年12月24日；发布日期：2019年12月31日摘要近年来，地方性债务的急剧增加，不仅给社会带来了巨大的债务风险和信用危机，而甚至是破坏了地方经济的平稳运行。

我国的地方政府债务问题也越来越受到国内国外的广泛关注。

本文介绍了我国目前的舒雅洁地方政府债务现状，探讨了我国地方政府债务存在的一些问题，分析了地方债问题的成因，并根据目前政府的一些新政策讨论了地方债务的未来发展趋势。

关键词地方政府债务，债务规模，财政，地方债问题Copyright © 2019 by author(s) and Hans Publishers Inc. This work is licensed under the Creative Commons Attribution International License (CC BY)./licenses/by/4.0/1. 我国地方政府债务现状“地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务，并由此承担的资金偿付义务”。

目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡(镇)四级政府负债。

我国把地方政府债务分为三个部分，一是政府负有偿还责任的债务，具体包括：地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务[1]；政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金偿还的债务；地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

二是政府负有担保责任的或有债务，具体包括：政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入、经营收入等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务；地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

三是政府可能承担一定救助责任的其他相关债务，具体包括：政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务。

其中，2018年我国地方政府债分类及规模如下图1所示。

Figure 1. Classification and scale of local government debt图1. 地方政府债分类及规模2. 我国地方政府债务的主要问题我国自2014年以来，推出了一系列规范地方政府债务管理的法律、规章和制度，对地方政府债务实施限额限量管理，促使地方各级政府创新债券类型，并积极制定地方性政府债务预计方案，逐渐遏制地方政府债务快速膨胀的势头[2]。

但是随着我国市场大环境的发展和外部环境不稳定、不确定的因素增多，以及近年来我国对供给侧结构性改革的快速推进，产业转型升级和新一轮减税降费政策落地实施，使得地方性政府资金支出加大，扩大了资金缺口，给各级地方政府带来了更为严峻的考验[3]。

地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。

一定程度上来说，土地财政绑架了地方财政，也造成了房市泡沫越来越大。

除了出让土地的方式，由于部分地方及行业负有偿还债务负担较重，举新债还旧债也成了某些地方还债的主要方式之一[5]。

作为我国“债城”的代表，自2012年底开始，鄂尔多斯有的区政府，需要靠向大企业伸手借钱，才能给公务员发工资。

有企业甚至表示，为了躲避当地政府借钱，打算把企业总部迁到其他地方[6]。

而且从地方政府债务结构看，BT、应付未付款项和垫资施工等负债也是基建投资重要的资金来源，截止到2018年中，地方政府债务规模为45.5万亿元。

其中预算内地方政府债16万亿元，预算外地方政府债务29.5万亿元。

从债务扩张速度上来看，2015年以来地方政府债务增速有所放缓，由之前的近30%下降至20%左右。

而2017年开始随着债务管控的强化，地方政府债务规模增速开始回落，2018年上半年，同比增速已经放缓至10%以下。

而由于将大量的地方政府存量债务置舒雅洁换为地方政府债，因而预算外地方政府债务规模自2015年以来基本上保持平稳，仅从26.2万亿上升到18年中的29.5万亿元(见图4)。

Figure 3. Local government net financing图3. 地方政府净融资情况Figure 4. Local government debt financing scale, 2009~2018图4. 2009~2018年地方政府债务融资规模2.4. 地方政府债务管理仍存在缺陷作为地方政府举债主体的融资平台在总体上缺乏科学合理的规划和严格的举债项目可行性论证，较少考虑偿债能力和财政承受能力，缺乏统一严格的举债审批程序，存在大量不规范管理的现象[7]。

由于各地融资平台数量上越来越多，种类也呈现多样化、隐蔽化，对于监管来说，很多资金来源及规模难以掌握清楚。

正因为这部分隐藏在迷雾后的资金，更加剧了人们对地方债务风险的担忧。

另外，也有部分地方政府和单位为了一些面子工程，巧取名目，为了彰显其政绩，违规借债以及违规使用政府性债务资金，并且国家明令禁止政府的担保行为，但也有部分地方政府置法律于不顾，顶风作案，根据审计署调查显示：部分地方违规通过BT 、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。

3. 我国地方政府债务成因分析3.1. 财政体制因素我国地方政府债务问题的形成，其根源就是财政体制因素。

1994年，我国实行分税制，重新划分了舒雅洁中央税、地方税以及中央地方共享税，规范了中央与地方的的分配关系，可以很清晰的划分了地方税收和中央税收的界限，当然为了保护各省市的既得利益，中央也设计了一套税收返还制度。

分税制改革增加了财政收入占GDP的比重，提高了国家宏观调控能力[8]。

但是这项改革也遗留了一些问题，主要体现在中央与地方政府间事权与财权分配上的不对称，逐渐形成了“财权向上集中，事权向下转移”的现状。

中央占有大量的财政收入，大宗税种也都集中在中央，而地方税规模相对较小，税源零散分散，征收难度相对比较大，并且地方税也缺乏主体税种。

加之近年来，“营改增”改革的深入，更是令地方政府资金短缺的问题上雪上加霜。

根据财政部网站的《2014年财政收支情况》中显示，2014年1~12月累计，全国一般公共财政支出151,662亿元，地方财政支出129,092亿元，占全国一般财政支出的85%，而同期地方一般公共财政收入(本级)为75,860亿元，只占全国一般公共财政收入140,350亿元的54%。

所以为了达到平衡支出的目的，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡，这样也促成了最终地方政府举借了大量债务。

3.2. 预算软约束社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损，政府常常要追加投资或者贷款，并提供财政补贴。

尽管地方各级人大每年都会审核相应年度的地方政府预算和决算，但是实际上，预算并没有起到应有的刚性约束的作用。

在我国，地方人大代表大多数都是兼职，并不能保证把所有的时间和精力投入到预算的审核工作中。

而且有很多人大代表并不具备相关的专业知识，在预算审查工作中可能会出现漏洞。

也有很多人大代表本身也是政府官员，在审查预算过程中，无疑会对一些不合规范的预算亮绿灯，对预算本身监督也就变成了软约束。

我国地方政府债务支出主要投向了一些市政建设以及社会保障性项目，有些项目的盈利有限，很有可能会发生债务偿债风险，假如一旦出现投资失败，而地方政府资金有限的财力，中央政府也会出手相助，以直接财政补助或者利用各种政治手段，解决地方政府的债务危机，其损失也自然转嫁给了中央政府或者其他单位部门，这无形也给地方政府举债提供了隐形担保，形成了中央政府对地方政府的软约束。

由于我国特殊的国情，大多数金融机构都是国有企业，这些金融机构与地方政府大多都有千丝万缕的联系。

在地方政府需要向银行等金融机构贷款时，银行等金融机构并不会为难地方政府，会放松审查机制，即使地方政府有可能出现偿债风险，届时上级政府也会想办法为其兜底，而并不会向西方国家一样真正出现地方政府破产的状况，正是看清了这点，银行自然也乐意为地方政府提供贷款。