中国基层民主的问题及其改进15010900 人力资源管理专业杜颖内容摘要：自二战结束以来，中国在经济实力飞速发展的同时，我国的政治制度也进行着不断的完善。

为保持稳定和协调的社会发展，我国不仅需要拥有强大的制度供给能力，而且需要国家开发必要的机制以协调现实的矛盾与冲突，平衡社会分化中的权力及一体化中的多元利益关系。

为此，我国同时积极推进中国的民主与法治建设。

在不断的实践和探索中，我们发现：国家是民主建设的重要建构者；基层民主则成为国家推动和建构民主的重要战略平台。

关键词：发展历史及现状；现有问题；现有解决方案；西方基层民主自治的比较和借鉴；可行的建议及方案基层民主是人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是中国特色社会主义民主最广泛的实践。

发展基层民主的意义：保障人民享有更多的民主权利，是社会主义民主政治的重要内容，保证人民直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，是人民当家做主有效的途径，保证人民群众依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最为广泛而深刻的实践，也是发展社会主义民主的基础。

一、中国基层民主的发展历史及现状1980年2月5日，在一棵枝叶繁茂、两百多年树龄的大樟树下，广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队的果作村等6个生产队的85户农民，举行了群众大会，以无记名投票的方式选举产生了我国历史上第一个村民委员会——果作村村民委员会，韦焕能当选为村委会主任。

1998年，时任美国总统的比尔·克林顿访问西安时，将中国的村民自治称为“自由的微风”。

1.基层在中国共产党的重要会议文件中,最早使用“基层”这个词的是毛泽东在党的七大作的政治报告。

虽然在七大上出现，但“基层”这个词出现频率很少，而与这个词类似的另一个词:“基础”却被频繁使用，并第一次提出了“党的基础组织”这个概念。

直到党的八大通过的党章才把“党的基础组织”改为“党的基层组织”,同时还用“基层单位”一词来指正与人们日常生产、生活和治理相关的党政军企事业的部门。

党的八大提出“党的基层组织”这个概念的时候，中国共产党已经成为掌握国家政权的全国性政党。

这说明中国共产党成为全国性政党之后，就将自己的组织体分为三个层次，即中央、地方和基层。

但直到1978年宪法修改的时候, “基层”这个词才第一次进入宪法，并先后出现了“农村基层组织”和“基层政权组织”这两个词。

1954年底，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》, 明确居民委员会是群众自治性的居民组织。

2.中国基层民主起始点中国自古就有“王权不下县”的治理格局和自治传统。

但那种基层自治是以乡绅、族长、头人的“小主权者”统治为前提，而不是人民当家作主。

1949年，中华人民共和国成立。

这是以工人和农民为主体的人民民主政权，国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人。

这成为中国基层民主得以发展的制度起点。

在农村，发动农民进行土地改革，实现“耕者有其田”与“当家作主”结合起来。

在工厂，党发动工人进行厂矿企业的民主化改革，吸收工人参加工厂管理，建立工厂管理委员会和职工代表会议。

在城市，党在居民区建立了由市民参与的群众性自治组织——居民委员会。

此外，在城乡基层普遍建立区、乡(村)人民代表会议制度，定期召开人民代表大会。

中国基层民主的发展由此起步，我国人民群众参与政治与社会管理有了基本的制度基础，基层民主的实践开始有了初步的探索。

3.发展现状及问题新中国成立之初，为了巩固新生的政权；国家的权力实际上延伸到了社会的最基层，但也曾经有过基层民主建设的尝试。

在城市，建立了具有政权性质的居民委员会；在农村，建立了村级政权组织，即由人民代表会议与村人民政府组成的人民政权。

发展现状[1]改革与转型阶段（1978～1982）中共十一届三中全会后；在国家与农民的双重推动下，中国农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革。

人民公社体制也随之而解体，中国农村基层的治理模式面临重构。

为解决这一问题，1982 年召开的党的十二大和1982年12月通过的新宪法均承认了村民委员会的合法性。

[2]制度供给阶段（1982～1987）1982年起，为解决经济体制改革后农村出现的一系列问题，国家开始重构农村基层的治理模式。

1983年10月，中共中央、国务院发布35号文件，开始实行政社分开，建立乡政府，肯定了村民委员会是基层群众性自治组织，1985年初，全国已建立948628个村民委员会。

为了规范农村基层组织，1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，指出要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用。

至此，中国农村基层民主建设的制度供给已基本完成。

[3]示范试验阶段/推广实施阶段（1987～1997）1987年11月24日；第六届全国人大常委员会第23次会议通过了我国农村第一部基层组织大法，1988年6月1日正式试行。

到1992年，各省农村都基本上建立起村民委员会组织，并实行基层选举。

1992年十四大确定实行社会主义市场经济；1997年中共十五大决定进一步扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。

到1997年，全国50%左右的村建立了村民代表会议制度。

至此，以乡（镇）政府为依托，以村委会—村民小组—家庭为组织形式，以村民大会或村民代表会议为运作方式的农村基层民主建设的制度构架已基本上定格成形。

[4] 发展完善阶段（1997～）1997年中共十五大以来，以村民代表会议制度为主要内容的农村基层民主建设已经扎根于农民的现实生活中，而且发展势头依然迅猛并有新的创造。

另外，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，也充分肯定了村民自治制度的这一伟大创举，并对其进一步的发展作了全面部署和安排，为农村基层民主建设的健康发展指明了方向。

问题（不足）虽然我国村级民主建设已取得了巨大成就，但这并不能说它已十全十美。

当前我国的基层民主自治的现状主要有以下几种：自治-示范型；政府推动型；传统保守型。

这种非均衡性的发展告诉我们，中国的基层民主自治仍然存在许多不足。

我们要清醒地看到，在村级民主建设中，还有很多需要解决的问题，个别地方虽然在形式上建立了村委会，也按期进行选举，但离真正意义上的村民自治还有很大的差距、其主要表现是：[1]有些乡镇通过对村党支部书记的控制，间接干扰村委会的选举工作根据近期的新闻报道“有村干部搞假民调怕分太高，教村民也写点不满意”等，我们不难发现在民主选举等利民的措施中，我们必须加强对权力本身的监管，真正实现“为人民服务”。

[2]个别乡镇凭借其资源优势，于预村委会民主自治的事务个别乡镇凭借自身的优势，利用部分村民的盲从、轻信、怕事以及“官本位”等传统的心理，诱使村民相信自己有义务服从乡镇的指令，放弃自己的民主权利。

因此，有必要提高村民的文化知识水品，尤其是对自己法律规定的应该享有的权利的认知，并懂得如何行使它。

[3]民主监督机制不健全虽然村委会成员是村民选举产生的，但是，一旦村民把公共权利委托于他们，民主监督机制就再也难以发挥其应有的作用，村民就会丧失对他们的制约权。

这种监督制约权力的丧失，就必然使村委会背离民主自治意愿，由对下“负责”演变成对上负责、演变成乡镇在村一级的代理和下级行政机关。

二、西方基层民主自治的比较与借鉴1831年,时年25岁的法国政治思想家托克维尔在美国进行了为期9个月的考察, 并拜访了很多重要人物,包括安德鲁·杰克逊、约翰·昆西·亚当斯等, 写下了《论美国的民主》。

这部举世公认的学术名著, 是世界历史上第一部对美国社会、政治制度和民情进行综合研究的著作,被视为是19世纪以来西方最好的政治哲学著作之一。

这部著作, 有很多可圈可点之处, 其中具备本源意义的, 是托克维尔在上卷总结自由民主得以在美国维系的三个重要条件: 联邦制政府形式、市镇自治的制度、司法权力的独立。

他把这些概括为两条并行不悖的民主渠道, 一条是全国的, 另一条是地方的。

两者各有侧重。

托克维尔论述美国民主的时候, 都是和地方自治互为表里的, 换句话说, 地方自治, 是民主的保证。

用著名托氏研究学者罗伯特·甘尼特的话来说, 托克维尔认识到的一个终身信奉的思想是: 地方市镇的政治生活是产生和维系一个成功的民主社会的必不可少的催化剂。

1.西方基层民主美国政府体制是自下而上创立的,先有地方,后有州,再后来有联邦。

用托克维尔的话讲,在美国,乡镇成立于县之前,县又成立于州之前,而州又成立于联邦之前。

这在一定程度上决定了地方自治( home rule) 原则以及地方自治的下列特征。

[1] 地方自治的理论基础: 行政至上行政分权问题在托克维尔的著作中占有十分重要的地位。

托克维尔通过相辅相成的两种方式来认识行政分权: 一方面作为保障自由的手段, 另一方面作为行使自由的手段。

托克维尔把它们区分为政府集权和行政集权。

联邦政府政治至上,地方政府行政至上, 这就形成了美国联邦制的合理分工。

[2] 地方自治的社会基础: 草根民主“美国的乡镇自由来源于人民主权学说。

”公民对地方政治和公共事务的直接参与, 是草根民主精神最重要的特征。

主权在民的原则,在当时的欧洲还只是一个理想, 在美国则已付诸实施并在现实政治中奠定了深厚的基础，结果，美国成为一个民主平等而分散的社会, 而欧洲是个阶级的社会。

地方自治在美国有着深厚的政治思想传统和制度基础。

早在1776年美国革命之前,美国市镇民主就已从英国先驱那里学到民主治理的技巧与责任。

在殖民地时期,英国普通法传统在殖民地得以传承,移居北美的英国人将这种传统带来,在新的土地上建立了自治的制度, 发展了自治的能力。

[3]地方自治的组织基础: 社团美国的利益集团虽然出现得稍晚一些，但由于美国社会利益多元与分散的特征比较明显，所以它们的发展速度远远超过了英国。

不仅如此，托克维尔还看到：美国人非常喜欢参加社团和社团活动, 并在活动中追逐和分享他们共同的理想和目标。

“美国人不论年龄多大,不论处于什么地位,不论志趣是什么,无不时时在组织社团。

在美国不仅有人人都可以组织的工商团体,而且还有其他成千上万的团体。

既有宗教团体,又有道德团体；既有十分认真的团体,又有非常无聊的团体；既有非常一般的团体,又有非常特殊的团体；既有规模庞大的团体, 又有规模甚小的团体。

为了举行庆典,创办神学院,开设旅店,建立教学,销售图书,向边远地区派遣教士,美国人都要组织一个团体。

他们也用这种办法设立医院、监狱和学校。

在想传播某一真理或以示范的办法感化人的时候, 他们也要组织一个团体。

”托克维尔由此得出结论：“美国是世界上最便于组党结社和把这一强大行动手段用于多种多样目的的国家。