“经济外交”的内涵及其特点王树春 陈茜茜3 “经济外交”是当前国际关系领域使用频率较高的一个概念。
但目前学术领域关于“经济外交”的界定很含糊,无法从根本上将“经济外交”与一般意义上的“外交”相区分。
从国际关系的现实出发重新界定“经济外交”,探讨“经济外交”的基本特点,有助于加深对“经济外交”的理解。
一、“经济外交”的内涵目前,中外学者大都从经济与政治结合的角度界定“经济外交”。
国内有学者认为,“经济外交”包括两个实质性的内容:一是由国家(国家间的国际组织)或其代表机构与人员以本国经济利益(本组织的经济宗旨或经济利益)为目的,制定和进行的对外交往政策与行为;二是由国家(国家间的国际组织)或其代表机构与人员以本国(本组织)经济力量为手段或依托、为实现和维护本国(本组织)战略目标、或追求经济以外的利益,制定和进行的对外交往政策与行为。
①日本学者山本满认为,经济外交“一方面可以解释为以经济为目的,将外交作为手段,把谋求扩大经济利益作为目标;相反,也可以采用以经济为手段,谋求对外的什么目标,或依托经济力量来实现的含义”。
②还有学者认为:“经济外交是经济与政治的综合体,是一整套的管理制度,通过这些管理制度的方案使当代世界中的合作与竞争得以实现,使不断完善市场经济的形式与方法得以确立,也使市场经济成为了社会发展和解决经济社会进步关键问题的重要因素。
”③“经济外交的经济目的和手段与政治目的和手段是不可分割的,有许多证据可以证明,经济外交的政治与经济视角最终将处于不可分割的统一体中。
”④这些对“经济外交”的界定过于宽泛,把“经济外交”与“外交”的界限变得很模糊,令人无法区分“经济外交”和一般意义上的“外交”之间的区别。
因为在国际社会的现实中,国家的政治行为与经济行为总是密不可分的,从国家的政治行为找到其背后的经济目的,或是从国家的经济行为找到其背后的政治目的并不困难。
如在现实中找到这两点,并将之套用于对“经济外交”的界定,似乎任何外交活动均可纳入“经济外交”之列,从而使“经济外交”概念丧失其现实意义。
要界定“经济外交”概念,首先必须跳出所谓国际政治关系经济化和国际经济关系政治化这种既有的思维框架。
从国际关系的历史和现实看,明确提出推行“经济外交”的国家,尤其是世界大国,实际上并不多。
到目前为止,只有二战后的日本,20世纪70年代末期实行改革开放政策的中国,以及苏联解体后的俄罗斯明确提出了要推行“经济外交”。
从这三个国家推行“经济外交”的情况看,至少可以看出以下几个共同点:首先,三个大国推行“经济外交”的历史背景大致相同,都是在国家发展面临困境的情况下,选择推行“经济外交”策略。
日本是在“二战”刚刚结束,外有复杂多变的国际环境,内有美国军队占领,无法通过一般意义上的外交活动打开国家对外交往局面的情况下,才选择了“经济外交”这种形式;而中国是在外有美苏争霸进入高潮,美中苏大三角出现,内有10年浩劫的严重后果没有彻底消除的情况下,选择了“经济外交”;俄罗斯则是在苏联解体和冷战结束3 作者单位:广东外语外贸大学国际政治系(副教授、博士,本科生)。
① 周永生:《经济外交》,中国青年出版社,2004年出版,第22页。
② 山本满:“日本经济外交———其轨迹与转折点”,转引自周永生:《经济外交》,中国青年出版社,2004年出版,第4页。
③ В.Д.Щетинин,Экономическаядипломатия,Москва:Международныеотношения,2001г.стр.15.④ 同上,第63页。
8“经济外交”的内涵及其特点后,外有强硬势力蚕食传统势力范围,内有政局动荡和经济衰退的情况下,才走上了“经济外交”之路。
在当时环境下,如果没有国内经济的发展,就谈不上维护其他方面的利益。
因此,这三个国家都奉行了以经济建设为中心的发展战略,把发展对外贸易、吸引外国投资作为国家发展战略的重要目标,明确了对外政策的手段和工具地位,其主要作用就是为经济建设服务。
可见,“经济外交”是某些国家在特定的历史时期,在其国力难以支持一般意义的外交前提下所采取的一种变通的外交形式,并以此来弥补一般意义上的外交的缺欠。
其次,保障国家的基本安全利益是推行“经济外交”的重要前提。
二战后,由于战败国的特殊地位和美国对日本的占领,日本只能顺水推舟完全依靠美国来维护自身的安全,这样做一是形势使然和迫不得已;二是可以利用美国节省大量的国防开支,进而恢复国家经济。
日本在维护国家基本安全方面应该是一个特例,并不是所有国家都愿意采取日本的方式来维护自身的国家安全。
中国和俄罗斯等国只能选择靠自己的力量来保障国家基本的安全利益。
所谓基本安全利益就是指保障国家主权和领土完整,对外不再提出过大过高的战略目标。
如果出现挑战国家主权和领土完整这个基本底线的威胁,国家将毫不犹豫地进行坚决反击,甚至不惜牺牲国家的经济利益,如中国在台湾问题上、俄罗斯在车臣问题上的表现。
因此,推行“经济外交”并不是无条件地以经济利益为中心,首先必须保障国家最基本的安全利益,这是国家推行“经济外交”最基本的底线。
第三,在保障国家基本安全利益前提下,外交政策要以追求经济利益为目标,依据经济利益来选择外交活动的取舍。
当然,在具体的手法和途径上,各国情况各有不同。
因此,所谓“经济外交”是指某些国家在特定的历史时期(一般是在国内经济发展面临困境的情况下),在国家基本安全利益得到保证的前提下,为了更好地解决经济发展问题,以追求经济利益为取向的一种外交形式。
二、“经济外交”的基本特点(一)非决定性。
从表面来看,任何一个国家的外交政策都包括政治、经济、军事、文化等多方面内容,相应地被划分为政治外交、经济外交、军事外交、文化外交等若干形式,而各种外交形式的总和便构成了一个国家的“总体外交”。
因此,“经济外交”只是一个国家“总体外交”的组成要素之一,受制约于国家的“总体外交”,并接受“总体外交”的指导,需要“政治外交”、“军事外交”和“文化外交”等其他外交形式的配合,才能更好地发挥自身的作用。
从理论上讲,安全与发展是一个国家在国际社会中所追求的两个基本目标。
一个国家(尤其是大国)最关心的是两件事,一个是生存,一个是发展。
生存是一个国家的安全问题,属于政治范畴;发展是一个国家的经济振兴问题,属于经济范畴。
这两者是紧密相连的,生存是基础,没有生存就谈不上发展,而发展是为了更好地生存,保障生存的质量更高。
表面上看,生存与发展相互影响,相互作用,不能简单地说谁决定谁,但二者相比,生存问题比发展问题是一个更为基础的问题,国家安全比经济利益更重要。
①从现实来看,冷战结束后,经济因素在国际关系中的地位与冷战时期相比有了一定程度的提升,在国际关系领域出现了由政治优先向经济优先转移的趋势,如何尽可能多地保障本国的经济利益,日益成为各国外交的重要任务。
但不能就此认为,经济利益的考量已经成为各国对外政策的根本依据,“经济外交”已经成为国家“总体外交”中决定性或主导性因素。
从目前看,还很难能完全排除国家为了政治利益而牺牲经济利益这种情况的发生,尽管“经济外交”在现实中有着重要作用,但在国家总体外交中作用依然有限。
(二)两重性。
一方面,恰当适度地推行“经济外交”,就能够发挥“经济外交”应有的积极作用,②9《国际资料信息》 2007年第2期①②阎学通:“国家安全比经济利益更重要”,《学习月刊》,2003年第4期,第15—16页。
周永生:《经济外交》,中国青年出版社,2004年出版,第32—38页。
不重视国家的经济利益,甚至是偏离国家经济建设目标,就会给国家利益带来损失。
另一方面,片面追求本国经济利益的最大化,推行损人利己的“经济外交”,把“经济外交”推向至极,最终必将导致国家之间经济合作困境,使各方的国家利益受损。
如20世纪的50—60年代,日本把东南亚作为工业原料产地、商品销售市场,片面追求本国经济利益的最大化,严重地损害了日本在东南亚的形象,东南亚的反日情绪日益高涨,甚至出现了抵制日货,烧毁日本汽车和国旗等反日事件。
这方面的历史教训是相当深刻的,为今日世界各国推行“经济外交”起到了警戒的作用。
再如,片面追求本国经济利益的最大化,实施对本国市场过度的保护,甚至实行闭关锁国的政策,势必影响本国某些产业生产力水平和产品竞争力的提高,造成本国与外国经济合作关系的紧张和摩擦。
如冷战结束后,日本对本国市场实行过度保护,就造成了美国和日本、欧洲和日本经济贸易关系的紧张,贸易战此起彼伏,一度十分激烈。
(三)阶段性。
既然“经济外交”是一个国家在特定历史时期出现的一种外交形式,这就必然意味着它具有阶段性的特点,除非一个国家仅仅满足于做一个经济大国,丧失更大的国际追求和国际抱负。
对大国而言,经济实力不等于综合国力,经济实力也不等于军事实力,经济大国更不等于政治大国,要把巨大的经济实力转变为雄厚的军事实力,要把强大的经济实力转变为巨大的政治资本,必然要经历一个实力转换的过程,这个转换过程一要时间,二要实现转换的机遇,不可能一蹴而就。
日本和德国在成为经济大国后,都在积极努力实现从经济大国向政治大国的转变。
“经济外交”的推行已经使日本成功地实现了从“二战”后的战败国到当今第二经济大国的转变,但它从经济大国转变为政治大国的过程并不顺利,说明了实力转换的过程并非易事。
(四)妥协性。
国家在追求安全利益时,如果片面追求自身的绝对安全,必将导致“安全困境”的出现。
同样,如果国家在追求经济利益时,片面强调实现自身经济利益的最大化,也必将导致出现“经济合作困境”,不但损害其他国家的经济利益,也使自己的经济利益受损。
“经济外交”与“政治外交”的一个显著不同之处在于,“政治外交”更具“钢性”,而“经济外交”更具“柔性”。
“钢性”是指更难以达成妥协,因为国际政治的实质是权力的争夺,把持权力的国家一般决不会愿意其他国家与之分享权力,而是更关心相对收益———谁获得的利益更多。
所以,合作求安全说起来容易,但实际操作却很难,这也是合作安全到目前为止取得成效不大的一个重要原因。
“柔性”是指更容易达成妥协,因为经济利益一般很难一国独享,各国往往追求的是绝对收益———大家都能获得利益。
所以,美国和日本、美国和欧洲的贸易战尽管一度十分激烈,但最终总能达成妥协。
因此,“经济外交”给人以和平、不带政治和军事野心的形象,有助于增进国家的对外交往,更容易被他国所接受。
所以,大国在面临困境时一般都愿意选择“经济外交”。
◎(接第42页)力、确保地区合作核心的地位。
在具体行动上,东盟提出四大措施:第一,公布“东盟宪章蓝图”,拟将东盟峰会由每年一次改为两次,酝酿按“少数服从多数的原则,通过投票方式决定重大事项”;“实行强制性调停机制,阻止内部纷争”;“对不遵守东盟约束机制的国家,实行制裁直至驱逐”。