评析合作勘查合同备案的效力
穆继云范小强
北京德恒律师事务所
一、一个案例引发的思考
2005年6月，甲和乙签订了合作协议，主要内容为：双方共同投资1000万元兴建年产6万吨矿井两个，其中甲负责投资100万元，乙负责所有证件的办理、修路、基建，保证矿井的正常生产。之后双方按照合作协议履行各自义务，并没有将合作协议向有关登记机关备案，双方也没有成立法人进行勘查。2005年12月，乙方领取矿产资源勘查许可证（普查）。此后，双方合作进行探矿施工（坑探方式），2008年，由于政策变化，双方进行的合作勘查工程被有关机关叫停。
双方争议随之产生。甲以双方签订的协议不合法、乙方有欺诈行为为由，向人民法院起诉要求乙方退还其100万元的投资款，并承担相应的利息。
此案引发我们思考两个问题：第一，《关于印发<矿业权出让转让管理暂行规定>的通知》（国土资发[2000]309号）关于合作协议备案的规定对于本案合作勘查协议效力的影响？第二，地方规范性文件对于合作勘查协议备案有何规定？
我们结合相关法律对此进行了分析，并提出我们的建议。
二、合作勘查协议的效力分析
（一）关于合同的生效要件
《合同法》规定，当事人订立合同，采取要约、承诺方式；承诺生效时合同成立。根据合同法原理，只要合同当事人具有相应的民事行为能力；意思表示真实；不违反法律、行政法规的强制性规定及社会公共利益；不存在导致合同无效的特定行为的，依法成立的合同自成立时生效。但是“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”
在本案中，合作协议的双方当事人在签订合同时都具有完全民事行为能力，是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律强制性规定，系有效协议。虽然《矿业权出让转让管理暂行办法》（国土资发[2000]309号）第四十四条第二款规定，不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签订合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。但是，备案并不是合作勘查协议生效的必备要件。
（二）备案不是合作勘查合同生效要件的理由
1、国土资发[2000]309号文不能成为确定合同效力的依据
根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定，探矿权转让合同自批准时生效。探矿权转让是指探矿权人将探矿权转移的行为，核心是探矿权主体发生了变更。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》规定：法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。由于309号文仅是国土资源部颁发的规范性文件，不是行政法规，因此，309号文不能成为主张合作勘查合同必须经备案才能生效的依据。
2、制定合作勘查合同备案制度的实质
虽然《探矿权采矿权转让管理办法》没有规定合作勘查合同备案制度，但是，309号文基于行政管理需要和探矿权转让实践，对合作勘查行为区分情形分别适用合同审批和合同备案是可行的。但是，矿业权转让合同的审批，不是为了审批而审批，而是为了下一步办理矿业权权属变更所做的
铺垫。在未设立合作、合资法人的情形下，不存在探矿权在合作方之间的转移，也不存在探矿权在合作方与新设法人之间的转移，因此，此时的合作勘查实质上不属于探矿权转让，探矿权人没有发生变化，没有权属变更登记之可能与必要，当然也没有必要规定合同经审批后才生效。
因此，我们认为，“向登记管理机关备案”只是对合作形式的管理性规定，并非效力性强制规定，此处的备案效力可以理解为不备案不能对抗第三人。
3、案例支撑
回归到前文提到的案例。法院认为：《矿业权出让转让管理暂行办法》（国土资发[2000]309号）第四十四条第二款规定“系对不设立合作法人合作形式的管理性规定，并非效力性强制规定。”因此，对于上诉人认为“双方签订的合作协议违反法律强制性规定而无效的上诉理由不能成立，本院不予支持”。
该法院判决是合理合法的，符合法理和相关司法解释。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）（法释〔2009〕5号）指出：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）特别指出：“注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”因此，探究国土资源部制定合作勘查协议备案制度的初衷可能是为了行政管理的方便，便于对于将来可能发生的矿权转让进行监管。
三、对合作勘查合同备案相关规定的评析
（一）关于合作勘查合同备案的法律规定
合作勘察合同备案的直接法律依据是《关于印发《矿业权出让转让管理暂行规定》的通知》（国土资发[2000]309号）。国土资发[2000]309号文第四十二条规定，合作勘查是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查矿产资源的行为。第四十四条第二款规定：“不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签订合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。”
在实践中，很多省级国土资源管理部门没有对合作勘查合同备案制度进行细化规定，而明确规定了合作勘查合同备案情况的省厅，彼此规定大相径庭，可以归结为三种类型：
类型详细规定区
域规范性文件名
称
是否规定
具体备案
程序
不予备案的
后果
第一类：所有合作勘查合同经审查批准生效探矿权转让是指探矿权人将探矿权转移
的行为，包括出售、作价出资、合作勘
查、重组改制、出租和抵押等。上述各
种形式的探矿权转让，转让双方必须向
探矿权登记管理机关提出申请，经审查
批准后办理变更登记手续，否则视作非
法转让。为国家和自治区重点建设项目
提供配套矿产资源而开展合作勘查的项
目，探矿权人可先将合作勘查合同或协
议报我厅备案后开展勘查工作，但应尽
快办理探矿权转让手续。
广
西
《关于进一步
加强探矿权转
让有关问题的
通知》
无视为非法转
让
第二类：合作方不设立法人进行勘查的，合作
凡是不设立新的法人的合作、合资
勘查矿产资源的勘查项目，探矿权人和
合作、合资方必须将合作、合资勘查合
同向登记管理机关备案。
吉
林
《关于进一步
明确不设立合
作合资新法人
的勘查合同备
案管理的通知》
有未经备案，
擅自合作、
合资勘查矿
产资源的，
按非法转让