社会保障研究2010年第2期S o c ia l S e cu rity S tu d ie s No . 22010中国退休年龄的现状、问题及实施延迟退休的必要性分析金刚(辽宁大学人口研究所, 辽宁沈阳, 110036;, 摘要:、男、应对人口, 实施延迟退休具有必要性。
但是, 、自愿选择等方式, 降低对社会公众的影响。
关键词:退休年龄; 延迟退休; 必要性目前中国退休年龄沿用了20世纪50年代的规定, 存在着退休年龄较低、男女退休年龄差距较大等问题, 已经与经济社会的发展、人口寿命的延长和人口结构的改变不相适应, 也不符合国际上多数国家普遍提高退休年龄的规律。
2005年第五次人口普查数据显示目前退休人口的再就业率高达33%, 充分说明目前中①国退休年龄规定偏低的现实。
延长退休年龄已经成为中国目前亟待解决的改革内容之一。
一、中国退休年龄的现状1. 中国退休年龄规定的发展及现状中国现行退休年龄的规定源于1951年政务院颁发的《劳动保险条例》, 其中对正常退休的规定是:“男工人与男职员年满60岁, 一般工龄满25年, 本企业工龄满5年; 女工人与女职员年满50岁, 一般工龄满20年, 本企业工龄满5年”。
除了正常退休规定之外, 1951年《劳动保险条例》还对特殊工种和延迟退休作出规定。
提前退休主要是规定井下矿工、高(低温场所工作、化工业等工人与职员男性55岁、女性45岁退休。
延迟退休主要是规定因企业工作需要的延迟退休者, 按照本企业工龄的长短, 每月给付在职养老补助费, 其(1953年进行修订但未对退休年龄作数额为本人工资10%～20%。
1951年政务院颁发的《劳动保险条例》出修改基本奠定了中国退休年龄规定的框架。
1955年国务院颁布《关于国家机关工作人员退休暂行办法》, 将国家机关中女性工作人员的退休年龄从1951年《劳动保险条例》中50岁的规定提高至55岁, 并加入对伤残提前退休的规定。
1957年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》, 对机关工作人员和工人的退休制度进行调整和统一, 但对退休年龄并未有实质性调整, 只是降低了最低工龄限制, 并同时取消了延迟退休期间的养老补助费待遇。
目前中国退休年龄的两个基本规定是1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院(国发〔关于工人退休、退职的暂行办法》1978〕104号。
按照《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》的规定, 党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部退休条件为“男年满60周岁, 女年满55周岁, 工作年限满10年; 男年满50周岁, 女年满45周岁, 工作年限满10年, 完全丧失工作能力; 因工致残, 完全丧失工作能力”。
按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的规定, 全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人, 退休条件为“男年满60周岁, 女年满50周岁, 连续工龄满10年; 从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作, 男年满55周岁、女年满45周岁, 连续工龄满10年; 男年满54周岁、女年满45周岁, 连续工龄满10年, 完全丧失劳动能力; 因工致残, 完全丧失劳动能力”。
之后, 在中国养老保险制度改革的过程之中, 尽管制度模式进行了多次调整, 但没有再对退休年龄作进一步修改。
除了上述规定之外, 中国目前还有专门针对提前退休和延后退休的规定。
按照《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》中的相关规定, 国务院确定的111个“优化资本结构”距法定退休年龄不足5年的职工可以办理提前退休。
根据、退休若干问题的暂行规定》和《国务院关于延长部分骨干教师、医生、, 副教授以, 可以延长至70周岁; 根据休有关问题的通知》和1992年中央组织部《关于县(处》, 在个人自愿基础上, 高级职称女专家和处级及以上女干目前中国退休年龄规定可以概括为:“男性60周岁, 女性干部退休年龄55周岁, 女性工人退休年龄50周岁, 同时工龄满10年”。
同时, 目前的退休年龄规定是一个政策体系, 除了一般性退休年龄规定之外, 对于特殊工种、身体条件、企业改制、职称级别等还有相对于一般退休年龄的提前退休和延迟退休规定。
二、中国退休年龄规定存在的问题1. 退休年龄偏低中国目前对退休年龄的一般性规定, 基本沿用了1951年《劳动保险条例》及1955年《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中对退休年龄的规定, 而在经济社会快速发展的条件下, 这一退休年龄标准明显偏低。
首先, 退休年龄与人口预期寿命延长不相适应。
1950年中国人口的平均预期寿命男性仅为40岁, 女性仅为42. 3岁,[1]而2000年第五次人口普查数据显示中国人口预期寿命已经提高至男性69. 6岁, 女性73. 3岁。
其次, 退休年龄与受教育年限延长不相适应。
改革开放以来, 中国教育事业取得了长足进步, 中国人的受教育人均年限和20世纪50年代相比有了显著提高, 进而推迟了劳动力就业的平均年限。
维持原来的退休年龄规定, 意味着人力资本投资回报期的缩短, 劳动力可能处在人力资本高峰期退休, 这既是人力资本的浪费, 同时也会转而抑制人们进行人力资本投资的积极性, 阻碍人力资本总量的提高。
最后, 退休年龄与人口老龄化趋势不相适应。
1964年第二次全国人口普查数据显示61岁及以上人口占总人口比重为5. 5%, 而2008年全国人口抽样调查数据显示60岁及以上人口占总人口比重已达到14. 01%, 65岁及以上人口比重①也已高达9. 54%。
并且, 人口老龄化程度在未来一段时期还有不断加深的趋势, 据预测, 2030年左右中国将进入人口老龄化高峰期, 届时人口老龄化程度将达到24. 5%。
人口老龄化程度的提高对经济社会发展提出了挑战, 突出表现在劳动人口比重下降、人力资本存量减少、社会保障压力提高等方面, 而中国在人口老龄化程度不断加剧的条件下, 却依然维持较低的退休年龄规定, 将对人口老龄化条件下经济社会的可持续发展造成压力。
2. 退休年龄人群差异较大[2]退休年龄的人群差异主要体现在性别差异和身份差异。
目前中国男女退休年龄存在较大差距, 男女干部之间退休年龄差距为5岁, 男女工人之间退休年龄差距为10岁。
随着经济社会的发展, 男女在教育水平等方面的差距日益缩小, 且女性人均寿命高于男性, 因此男女之间缩小甚至实行完全相同的退休年龄规定, 是符合自然规律和社会文明进步的基本表现。
根据联合国对2002年166个国家退休年龄的统计数据, 有62%的国家和地区实行了男女同龄退休, 而在实行男女差别退休年龄的国家中, 中国男女工人10岁的退休年龄差距居于第一位。
男女退休年龄差距过大, 造成女性工作时期相对缩短, 不利于女性特别是高学历女性人力资本的充分利用, 一定程度上降低了女性人力资本投资积极性, 也不利于女性在工作期间获得相对公平的晋升机会, 并且进一步增加了养老保险制度的支付压力。
表12002年166个国家男女退休年龄差异情况男女相同数量亚洲非洲欧洲合计143537103[3]男女不同量231263占比41. 2. 575. 562 . 18. 657. 524. 538 34434049166 数量合计资料来源:转自樊明等:《退休行为与退休政策》, 22页, 北京, 社会科学文献出版社, 2008。
除了性别之间的退休年龄差距较大之外, 由于工作性质不同还存在着退休年龄的身份差异, 突出表现在工人退休年龄低于干部。
目前一般女性工人退休年龄为50岁, 一般女性干部退休年龄为55岁。
在1950年代由于工作条件所限, 对于女性工人设定较早的退休年龄是相对合理的。
但是随着工作环境的改善和技术进步, 目前从事技术性劳动而非体力劳动的工人比重提高, 因此全部女工人退休年龄依然保持一致并和女干部之间存在差距的规定需要调整。
同时, 目前延长退休年龄的对象只限于高级职称专家和处级以上女性干部, 对于技术性工人没有延迟退休的政策, 这种制度规定也不尽合理。
3. 提前退休情况较为严重提前退休是世界各国普遍面对的一个共性问题, 老年人提前退出劳动力市场也是大多数OECD 国家在最近几十年中所共同经历的最显著的社会经济问题之一。
中国的提前退休问题同样比较严峻, 1980-2004年中国平均退休年龄见图1。
[4]注:转自梁玉成:《市场转型过程中的国家与市场———一项基于劳动力退休年龄的考察》, 载《中国社会科学》, 2007(5 。
图11980-2004年中国平均退休年龄图1显示, 1991年之后中国平均退休年龄有下降趋势, 由于中国对退休年龄的规定没有改变, 因此图1可以在一定程度上说明中国提前退休的现实情况。
按照中国退休年龄的规定, 特殊工种、工伤残疾等情况可以正常提前退休, 这是对劳动者的正常保护措施。
但是, 除了正常提前退休之外, 中国还存在着较多的利用提前退休规定但不符合政策要求的非正常退休情况。
据不完全统计, 1998年全国23个省新增企业退休人员13319万人, 而违反国家规定提前退休的为2715万人, 占总人数的18. 19%。
其中, 以病退为由提前退休的有1619万人, 占违规提前退休的66. 17%; 以特殊工种为由的211万人, 占违规总数的11. 59%。
除了国[5]过非正常提前退休行为获得养老金之外, 提前退休行为还与退休政策设计有关。
目前中国关于养老金领取资格的规定是达到最低缴费年限15年, 并取消了最初的延迟退休期间养老金补助待遇, 这在一定程度上可能由于养老保险制度收益激励不足以及给付机制存在问题造成了提前退休的现象发生。
三、OECD 国家退休年龄的状况与比较从OECD 各国的情况老看, 退休年龄较高, 男女同龄退休比较普遍, 并且显示出随着人口预期寿命延长和人均收入增加, 退休年龄逐步提高的趋势。
2002年23个OECD 65. 08岁, 女性为64. 11岁, 男女平均退休年龄差距仅为0. 98岁, 同时, 23个国家中只有6个国家实行男女差别退休, 其余171995年之后, 主要发生在19959个国家中, 有6-, 分别是比利时、希腊、意大利、日本、葡萄牙、瑞士, , 而希腊、日本、葡萄牙在调整之后实行男女同表2O ECD 国家退休年龄男性退休年龄(岁1975199565656565676560656267666260656562676565656565652002656565656765606565676665656565656765656565656519756060606567656565576768555560656567626567626065女性退休年龄(岁1995606060656765606557676657586565626762. 56565626065200262. 560626567656065656766606565656567656565636065澳大利亚奥地利比利时加拿大丹麦芬兰法国德国希腊冰岛爱尔兰意大利日本卢森堡荷兰新西兰挪威葡萄牙西班牙瑞典瑞士英国美国6565656567656565626768606065656567656567656565资料来源:1. 1975和1995数据来源于Sveinbj orn B l ondal and Stefano Scar petta, 1997, “Early Retirement in OECD Countries:The Role of Social Security Syste m s, OECD Econom ic Studies No . 29, 1997/II .2. 2002年数据根据SS A, 2003, “Social Security Pr ogram s Thr oughout the World -2002”中相关数据整理。