新中国成立前人民警察权力的产生及其运作卢建军（中国人民公安大学，北京10038）[摘要]对警察权力历史的研究有助于更深入而又全面地把握和理解当代警务。

新中国成立前人民警察权力的产生及其运作以保卫中国共产党组织的安全为根本目标，警察权力的表现形态和运行方式因使命不同而不同。

以服务服从于军事斗争的需要是新中国成立前人民警察权力的主要特征，其使命更多的是秘密收集情报、反间谍和反特务等。

[关键词]新中国；警察权力；产生；运作；安全[中图分类号]D631[文献标识码]A[文章编号]1008-9438（2016）04-0041-06广西警官高等专科学校学报Journal of Guangxi Police Academy2016年第29卷第4期2016Vol.29No.4收稿日期：2016-05-28网络出版：/kcms/detail/45.1333.D.20160729.1503.016.html 基金项目：2015年公安部公共理论及软科学项目（LLYJGSST042）作者简介：卢建军（1971-），甘肃民勤人，甘肃警察职业学院科研部主任、教授，法学博士，中国人民公安大学博士后流动站研究人员，主要从事警察法学和警察学基础理论研究。

警察权是分析警察现象的逻辑起点。

一个国家警察现象的本质属性和外在表现都可以从警察权力的设置、运行情况反映出来。

在研究社会现象时，“最可靠、最必要、最重要的就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上是怎样产生，在发展中经过了哪些阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。

”①因而，要把握警察行业今天的现象，就需要从警察权，而且需要从警察权的历史发展入手。

“对警察历史的研究可以指导现在的工作，并有助于我们了解过去的问题、改革和变化之间复杂的相互作用，研究历史可以对当代的警务规划和决策产生直接的作用。

”②当代中国警察权直接承继于建国前工农民主政权保卫组织行使的权力、抗日民主政权保卫组织行使的权力和解放区公安机构行使的权力。

当时人民警察的权力来自历史使命的赋予，其产生和运作不仅保卫了以中国共产党为代表的革命力量的安全，有效粉碎了反动分子和侵略者的破坏活动，也为建国后公安机关警察权力的规范设置和有效行使贮备了宝贵的力量和积累了丰富的经验。

以警察权为切入点从历史角度来认识和分析新中国建国前警察现象，不仅可以使我们更加清楚、深入地认识当下中国警务建设和发展情况，也可以使我们更加全面深刻地把握中国未来警务的发展趋势。

一、人民警察权力的产生以保卫中国共产党组织的安全为根本目标新中国人民警察权力的产生及其运行一直是在中国共产党的领导下进行的，并与保卫中国共产党的安全密切相关。

人民警察权力的历史可以追溯到建党之初，几乎与党的历史一样长。

在中国共产党成立后，就立即面临着在反动派统治之下如何确保自身安全，及保证其长期存在以及得以发展的问题。

这在客观上促成了人民警察权力的诞生。

在党创建初期以及北伐战争时期，由于中国共产党的影响力还很弱，外在的敌对势力对党的破坏也不十分突出，人民警察权力作用的发挥也较小。

1927年国民党发动了反革命政变，以期取缔和消灭中国共产党。

此后，国民党特务的大肆破坏和党内叛徒的出卖，使共产党的安全面临着重大威胁。

为了保卫党中央的安全和保护有生的革命力量，1927年9①列宁：《列宁全集》（第4卷），人民出版社1990年版第43页。

②塞缪尔·沃克：《美国警察》，公共安全研究所外警研究室译，群众出版社1989年版第1页。

新中国成立前人民警察权力的产生及其运作卢建军月，中共中央政治局在上海成立了中央“特别委员会”；11月，在负责中央军委工作的周恩来的直接领导下，又在特务工作处的基础上筹建了“中央特科”。

中央“特别委员会”和“中央特科”的使命就是保卫党中央、革命同志和地下工作者的安全，镇压叛徒特务。

南昌起义拉开了我党武装反抗国民党发动统治的序幕。

秋收起义后，我党建立了革命根据地，并在党的领导下建立了行使警察权力的“肃反委员会”，以打击、镇压土豪劣绅的破坏活动，清除叛徒，防止特务分子渗透，保卫和巩固革命政权。

1931年11月，在江西瑞金成立的中华苏维埃共和国临时政府就设立了行使人民警察权力的国家政治保卫局，负责侦查处理反革命案件，维护苏维埃共和国的社会治安秩序。

在抗日战争时期，为了加强抗日民主根据地的保卫工作和铲除奸细的破坏活动，党中央要求将反奸细斗争作为各地党组织在政治上、组织上的重要任务，并要求加强党对保卫部门工作的领导。

为了保证党对锄奸保卫工作的领导，中共中央在党的高级组织成立社会部的同时，还决定：“从中央局到地委成立保卫委员会，由党的书记、组织部长、社会部长或专门负特别工作的人员组织之，在有政权军队的地方（如陕甘宁、晋察冀等地），由党政军及保卫部门的负责同志组织之。

”①为了避免重犯肃反扩大化，纠正曾实行过的“垂直领导”的体制和延安整风审干过程中出现的问题，1939年党中央在发布的《反奸细斗争的决议》中特别强调，各地党委应加强对保卫部门工作的领导，并要求将保卫部门工作“视为党的工作不可分割的组成部分”，确立了党委对行使人民警察权力的公安保卫机关的领导关系，同时明确了同级党委和政府对锄奸保卫机关的双重领导关系。

纠正过去那种保卫工作离开党的领导，独立成立系统开展工作的错误做法。

各级锄奸保卫机关隶属于各级抗日民主政府，锄奸保卫机关在向党委和上级锄奸保卫机关报告工作的同时，也向同级政府报告工作，正确处理了锄奸保卫机关与各级党委、政府的关系。

随着解放战争的节节胜利，越来越多的城市和农村处在人民民主政权的控制之下，党的领导任务越来越重大。

党对人民警察权力行使的领导暂时无法顾及具体的事务，党的领导主要体现在政策和组织等宏观领导上，具体事务分别由军管会设置的公安处和地方政权机关设立的公安机关开展。

新解放的地方，在城市军管会的领导下，配合解放军对城市进行军事管制，开展肃清国民党暗藏特务的斗争，进行社会秩序整顿，开展城市社会治安管理工作，建立了新的生产、生活秩序。

在解放任务完成并建立了人民政权的地方，设置了公安机构作为政权的组成部分，以维护地方社会治安。

为了适应形势需要，加强组织建设，提高队伍素质，各解放区对所属行使人民警察权力的公安机构做了调整和改组，从而统一了机构设置和政令。

其中，东北、华北解放区对公安工作性质、任务、机构设置、从警条件、纪律守则等方面的认识和实践，为新中国成立后全国范围内统一的警政建设提供了许多宝贵的经验[1]。

二、警察权力的表现形态和运行方式因使命不同而不同人民警察机构及其警察权力在建立之初的目标是单一的，就是保卫党的安全。

1927年成立的中央“特别委员会”和“中央特科”其主要职责是采取有效手段充分、及时了解敌情，防止敌特分子的破坏，营救被捕同志和镇压叛徒、特务。

随着革命根据地的建立，警察权力一方面承担起保障党安全的任务，另一方面也开始承担起维护地方治安的职责。

肃反委员会是革命根据地最早建立的具有警察属性的工作机构，其权力内容涉及的范围包括打击镇压土豪劣绅的破坏活动，清除叛徒，防止特务分子渗透，缉捕匪盗，清查户口，保卫和巩固革命政权。

由于革命政权在局部地区刚刚建立，警察权力行使机构的设置和运行还无法规范进行，各地肃反委员会的名称不一（有的称肃反委员会，有的称惩治反革命委员会，有的称裁判委员会），组织大都比较简单，任务主要是“肃清反动派，巩固政权”。

“肃反委员会是革命根据地工农民主政权初创时期专政机关的组织形式，兼有公安和司法两方面的职能。

这是为适应当时骤风暴雨式革命斗争的需要而建立的一种临时性的公安保卫组织。

”②①中共中央书记处：六大以来———党内秘密文件（下册），人民出版社1981年版第377-378页。

②杨开贵：公安学基础理论新编，中国人民公安大学出版社2004年版第46-47页。

广西警官高等专科学校学报Journal of Guangxi Police Academy 2016年第29卷第4期2016Vol.29No.41931年中华苏维埃共和国成立后，肃反委员会由国家政治保卫局取代。

国家政治保卫局及其下设的各分局和下派的特派员，有权代表苏维埃政权开展侦查、接受与处理一切反革命案件的活动。

依照《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》规定，“在临时中央政府人民委员会管辖之下执行侦察、压制和消灭政治上、经济上一切反革命组织活动、侦察及盗匪等任务”，“经常的系统的执行抵抗、检举和消灭一切公开的尤其是秘密的暗藏的反革命组织和行动，以保卫和巩固苏维埃政权”。

国家政治保卫局在革命根据地不仅担负着侦查、处理反革命的一切重大刑事案件的工作，而且担负了诸如入境检查、水路交通检查等治安行政管理方面的工作。

尽管在当时的苏维埃共和国“内务人民委员部”下设立了民警厅和刑事侦探局，由于民警厅和刑事侦探局未能普遍建立和健全，许多地方的缉捕匪盗、清查户口等工作，实际上由国家政治保卫局负责。

抗日战争期间，为了对付日本特务和汉奸，防止国民党特务的破坏活动，锄奸工作成为抗日民主政权中警察机构的首要任务。

与此同时，也承担着抗日根据地的日常社会秩序的维护工作。

1937年底延安市成立公安局。

1938年5月延安市又组建了延安市警察队，具体承担维护市区治安和交通秩序的职能，并负责党政机关和集会的警卫工作。

由于敌特对抗日根据地的渗透和破坏，迫使我警察机关加强了侦查、情报、预审、治安等警察权力的行使，同时也强化对敌区的情报、派遣、策反等行使秘密警察权力活动的开展。

解放战争时期，在军事斗争公开化并空前剧烈的同时，行使人民警察权力机关开展的巩固后方、支援前线、开辟新区以及接管城市等或公开或隐蔽的斗争也变得更加繁重和艰巨。

解放战争时期，威胁人民民主政权和影响解放区安全形势的因素很多，其中最主要的是国民党的情报、骚扰和破坏活动。

为了窃取解放区的情报，策应其军事行动，国民党招募、培训了大批特务，以各种办法潜入解放区和革命队伍内部，进行破坏活动和军事谍报活动。

在进行军事进攻的同时，国民党还收罗土匪、流氓、地主、恶霸，组织“还乡团”“清乡团”等各种各样的反动武装和“谍报”“突击队”或“反宣传工作队”等组织，对解放区进行情报、骚扰和破坏活动。

也由于国民党政府的反动统治和长期战乱，新收复的城市经济崩溃，民不聊生，匪盗四起，黄毒泛滥，大批散兵游勇、流民乞丐到处流浪，露宿街头，有的则强讨强要，结伙偷盗扒窃，扰乱治安秩序，治安形势极其严峻。

解放区民主政权的警察权力在防止其破坏活动，确保党的事业顺利进行的同时，也加强了对解放区社会治安秩序的维护。

随着解放区的不断扩大，各地新建立的警察机关（公安机关）在新生人民民主政权的直接领导下，配合人民军队有力地开展了夺取革命最后胜利的斗争。