浅谈我国旅游景区治理模式的改革
背景
（一）旅游景区的特殊地位和作用
旅游业作为充满生机活力的新兴产业，已成为国民经济体系中强劲发展的生力军。

而旅游景区作为旅游业的核心要素，日益成为社会关注的热点。

据统计，全国有县级以上的旅游景区约1.5万家，超过旅游饭店和旅行社的总量，占据了旅游行业的半壁江山。

若从收入规模看，仅首批4A级景区1999年实现旅游收入136.02亿元，可以说景区是旅游创收的重要基地，更为重要的是，旅游景区是旅游吸引力的根本来源，是旅游消费的直接刺激因素，其拉动效应不容小看。

正因为旅游景区的特殊地位和作用，其改革越来越受到世人关注。

（二）旅游景区发展存在的问题
作为旅游产业核心要素的旅游景区，现阶段却是中国旅游产业发展中的薄弱环节。

中国旅游业的快速增长，特别是假日旅游发展强劲势头对旅游景区的发展提出了更高的要求，地方经济也对旅游景区寄予厚望。

而长期以来，由于旅游景区体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足，使得中国景区经营发展中专业化水平低，市场适应性差，可持续发展后劲不足，难以适应旅游业的发展，难以满足地方经济发展的需求。

当前治理模式是旅游景区管理改革的核心问题。

选择一个合适的治理模式，形成一个既有利于保护又有利于发展的管理体制，创造一个富于激励和有效约束的经营机制，则是至关重要的课题。

旅游景区治理模式研究
（一）旅游景区治理结构
旅游景区治理结构是治理在旅游景区中的应用，如果把旅游景区视为一个企业，那么按照公司治理结构的含义，旅游景区的治理也是一个复杂的过程。

根据彭德成的研究，景区治理结构是在景区范围内根据旅游资源的有效利用设计相关利益主体之间的制衡关系，以确保景区的健康发展，并满足景区各利益主体的需求。

景区治理结构可以看成是管理好一个旅游景区的制度安排，其核心并非怎样进行管理，而是如何设计一个能够促进有效保护和合理利用的机制。

（二）旅游景区的可持续发展
就我国目前的旅游景区开发的现状而言，景区经营走可持续发展之路已经成为一项迫切的任务，一旦对资源造成破坏，其补救难度非常大，而且那种事后治理措施根本很难凑效。

由于我国旅游开发历史较短，总体上我国旅游景区发展仍是较为简单的数量型增长和外延式扩大，较少地注重对旅游资源的集约化利用，整体上还处于粗放型经营发展模式。

严峻的事实表明，旅游景区的无序开发已经给景区生态环境和旅游资源带来灾难性的破坏。

旅游与环境、生态之间的矛盾越来越尖锐。

因此，必须牢记：旅游景区的经营必须确保在资源和环境有效保护的前提下，旅游资源的开发必须在资源和环境的再生产的承载能力限度内，这时旅游景区可持续发展的基础，在景区治理中要确保这一目标的实现，首先必须进行正确的规划，在规划进程中明确旅游景区的那些资源必须保护以及如何保护，那些资源可以开发以及如何开发，开发到什么程度等等。

在正确规划的前提下进行有效的管理，从而实现规划目标。

（三）国内旅游景区治理模式体系及主要问题
国内旅游景区治理模式共分为企业化治理和非企业治理两大类型，前者包括整体租赁经营、股份制企业经营和国有企业经营三种类型，后者分为具有行政职能的治理与不具有行政职能的治理两种类型。

遇到的主要问题有：
（1）尽管有各种制度作保障，资源保护仍存在风险，主要原因在于无论是政府还是资源管理部门或是企业，他们都有作为“经济人”的一面，都可能
为各自利益做出短期行为，另外各部门职责定位不够明确，管理边界模糊，
由违约、错位造成的体制摩擦时有发生。

（2）营利性的开发和非营利性的保护需要不同的激励方式，企业化经营将两者捆绑在一起，面临不同强度的激励时将产生交叉补贴的问题，资源配置会被扭曲，最后导致难以量化的资源保护被经营企业大打折扣。

改革的方向
（一）管理地方化和统一化
长期以来，由于景区产权不明确，没有一个专门负责管理的中央一级机构，景区内文物、宗教、旅游等隶属不同行政部门，业务各有主管，出现政令不畅、无人负责但又利益共争的局面，解决的办法是明确地方政府的产权代表者地位，使地方政府承保护之重，负发展之责，也得资源之利，这样才能使对景区的公共管理真正落到实处。

另外由于受到政治周期的制约，地方政府极有可能以资源的过度利用为代价来换取政治和职业生涯的回报，这时各个资源部门的作用就该得到充分发挥，使地方政府的权力受到制衡。

而对于这些资源部门的管理，可以学习美国国家公园管理体系那样，实行公务员管理，并对他们的从业资格进行严格审查。

为防止条块分割等现象的出现，各景区应在政府的领导下设立一个统一管理机构，将各利益主体组织起来，通过各利益主体的博弈来解决外部性问题，由于有权威机构领导，决策的力度就能得到保障。

（二）经营的市场化
长期市场实践告诉我们企业化经营对于资源的利用向来是最有效的。

美国国家公园中的商业机构大都以特许经营的方式交给私人，这样就实现了管理权与经营权的分离，从而有效避免了轻资源保护，重经济效益的弊端。

我国景区可以采取招标的形式出让经营权，对于中标的企业必须有一系列的资格考核，如专业资格，资金能力，信用等级，经营绩效等，以最大程度地降低经营风险。

另外对外部不经济的控制可以通过以下办法解决：（1）通过法律法规严格控制
（2）通过管理部门定期审查、监督
（3）经济激励机制，如收取一定的资源使用补偿费
在严格控制的同时要有一系列优惠措施以减少企业的压力，如对基础设施进行维护，使企业可以集中精力经营好这些商业机构。

（三）量化对资源的保护
由于长期以来在资源保护上只有一些“本本主义”的规定，没有具体罗列操作方式和操作主体，以至于各种保护行动无法落在实处，从而有了相互推诿的借口。

因此涉及到各部门“分工协作”的事项，都应该通过法规形式具体落实到可准确操作的方案上，使得景区内的各保护对象都有负责主体。

结语
景区管理是个非常复杂的问题，且各景区面临的实际情况各有不同，因此任何改革方案都应立足于本景区的实际，从而达到有效保护和合理开发的目的。