第26卷 第8期Vol 26 No 82009年8月海洋开发与管理August 2009基于生态系统的海洋区域管理*王 琪 陈 贞(中国海洋大学法政学院 青岛 266100)摘 要 从20世纪90年代末开始,基于生态系统的管理理念迅速被世界各海洋大国应用于海洋管理领域。
基于生态系统的海洋区域管理有其自身的内涵、特点、原则及实现途径,文章试图通过对以上内容的分析为海洋区域管理新模式的构建提供新的思路。
关键词 生态系统;海洋区域管理;可持续发展 *基金项目:山东省教育厅 海洋区域管理的协调机制研究 (S07W Z56)、国家海洋局软科学 海洋区域管理的协调机制研究 兼论渤海环境综合整治的制度安排 的阶段成果.自20世纪90年代末开始,基于生态系统的管理(E cosyste m Based M anage m en,t EB M )作为一种新的资源环境管理理念,迅速地被世界各海洋大国应用于海洋管理领域。
相关国际组织、各海洋大国和海洋学术界一致认为,协调海洋资源开发与保护和解决海洋生态危机必须改进现有海洋管理模式,应用基于生态系统的方法管理海洋。
1 基于生态系统的海洋区域管理概念阐释1 1 海洋区域管理的概念界定传统的海洋管理是以海洋行政管辖区为基础,主要采用条块分割式的行业管理模式。
在我国,海洋管理涉及海洋、环保、农业和交通等十多个部门,条块分割的局限性使海洋管理演化为 各自为政 的局面。
然而,海洋环境的污染和损害是不受行政划界和部门限制的,在一个行政区域和部门内发生的问题往往会通过流动的海水扩散到更大范围的区域生态系统,所以按照传统的行政区划进行的海洋管理以及依据资源的开发利用形成的行业管理无法有效地解决海洋发展中面临的环境与资源等问题。
海洋综合管理试图用综合的方法解决海洋环境退化、资源枯竭以及经济协调发展问题,它强调海洋管理横向之间的沟通和协调,强调海洋各个行业之间建立统一的协调机制;但是海洋综合管理应该在何种程度上和多大区域内实施尚没有获得明确的诠释,使其在实施中存在边界不清和缺乏可操作性等问题。
海洋环境问题本质上是全球性问题,但其具体表现却是区域性问题,需要从区域的层面制定解决问题的具体方案。
海洋这一庞大的系统含有多个特征各异的海洋区域,而这些海洋区域的不同首先表现在自然特性的差异。
因此,需要寻找更加适当的既考虑海洋区域地理环境,又能整合区域内各方利益和政策需求的管理方式,海洋区域管理则应运而生。
第8期王 琪,等:基于生态系统的海洋区域管理13海洋区域管理至今没有统一的定义,但从各国的实践看,其内涵应该主要包含以下几点: 突出管理区域的生态系统性和整体利益,力求海洋资源利用的最佳化以满足社会和经济发展的需要; 强调控制人为影响以维护海洋生态环境的可持续性; 强调是一种政府行为,需要政策、法律法规和协作机制的支持; 突出多元主体的合作。
基于此,本研究认为:海洋区域管理是以政府为核心的多元主体,基于维护海洋生态系统的完整性和区域发展整体利益的需要,综合运用法律、行政和经济等多种手段,统筹协调区域共同面临的海洋发展问题,促进区域内政府及其相关机构之间和区域内各利益相关者之间涉海行为的利益协调而进行的管理活动。
海洋区域管理与其他形式海洋管理的最大区别在于管理边界的重新确立,即它不局限于行政区划边界的控制,而是以特定海洋区域这一地理单元为管理边界,维持海洋生态系统的完整性、机能运作和健康,以确保当代及后代可持续利用海洋资源为出发点和最终目标。
基于生态系统 不仅成为海洋区域管理的研究视角,更是成为贯穿于海洋区域管理实践过程的行为尺度。
作为一种综合性的资源环境管理方法,基于生态系统的海洋区域管理是随着海洋开发利用活动的不断深入以及区域合作进程的不断加快而产生的,并正在成为各沿海国家海洋管理的一种新的选择。
1 2 基于生态系统海洋区域管理的特点基于生态系统的海洋区域管理是综合性的资源环境管理方法,与传统的海洋管理相比,其在管理对象、空间尺度和管理目标等方面都存在着鲜明的特点。
通过与传统管理方式的对比(表1)[1],可以总结出基于生态系统的海洋区域管理的主要特征。
表1 基于生态系统的管理和传统管理方式之间的比较比较的方面传统管理方式基于生态系统的管理管理的关注对象单一的物种生态系统空间尺度小的空间尺度多层次空间尺度视野短期的目光长远视野人类与生态系统关系人类独立于生态系统人类是生态系统的一部分科学研究与管理的关系管理和科学研究脱节适应性管理管理目标获得产品持续的产品和服务供给1 2 1 以海洋生态系统为基础确定海洋管理边界基于生态系统的海洋区域管理关注海洋生物资源和非生物资源之间的内在联系,关注海洋生态系统结构和机能的相对完整性,强调要根据海洋生态系统分布的空间范围划定管理边界,改变现行海洋管理按照行政边界确定管理范围的机械做法。
根据以行政边界划定管辖区域的现行管理模式,某一海洋区域的经济发展和海洋资源管理可能由若干个地方政府共同管辖,而同一区域的污染控制和环境监测由若干个中央或地方机构执行;由于政府不同层级或不同部门的工作职责和利益取向不同,加之管理边界的人为分割,使得在同一区域内存在多个海洋管理主体;这些主体往往在行政划界的 势力范围内 各自为政、各行其是,结果使本来为一有机整体的海洋区域变得支离破碎,从而最终损害区域整体发展。
基于生态系统的海洋区域管理强调海洋和陆地之间的关联性、物种之间的关联性以及物种与生存环境之间的关联性,相互联系的海洋区域各构成部分无论哪一部分受损都必然会影响到其他部分,只有基于生态系统的海洋管理,才有可能保证海洋管理的科学化和规范化。
1 2 2 长远目标驱动下灵活的管理模式基于生态系统的海洋区域管理是目标驱动的管理,具有明确的、可操作的目标,即从海洋区域的14海洋开发与管理第26卷自然资源利用中为公众获得最大的短期和长期利益。
由于海洋区域生态系统的开发利用具有不同的时间尺度和滞后效应,基于生态系统海洋区域管理的目标要具有长远性和系统性,它既满足现代人的需求又不降低后代人满足其需求的能力,既符合可持续发展的原则又要考虑各方面要素之间的联系和相关者的利益所在,包括支撑经济发展、维持生态系统健康和满足社会需求等,同时还根据特定区域内的海洋问题制定具有阶段性的具体目标,充分体现目标的阶段性和长远性的结合。
以美国为例,美国的海洋区域管理并非套用一个固定的模式,而是根据不同海洋区域自身的特点制定相对应的管理方法 美国政府在对东北沿海、墨西哥湾地区和太平洋岛屿区域以及北美五大湖海洋区域进行管理的实践当中,根据各区域不同的问题及区域特点采用不同的管理模式,但总体看来,目标驱动下的美国海洋区域管理始终围绕解决以下4个问题: 区域基础,如自然地理、人文和行政等; 问题类型,重点表现在 共有的 或 共同的 区域问题 共有的 问题指2个或2个以上的沿海州在地理、经济或其他方面的相关问题, 共同的 问题指不同州在同一区域面临的同样的问题; 解决方法,是 自下而上 还是由联邦政府领导解决; 区域机构,是否已经成立。
1 2 3 适应性管理原则适应性管理是以社会、经济和生态系统综合效用的最大化为目标,探究把自然系统和社会系统结合在一起并使双方受益的管理方法。
适应性管理方法的提出最初是为了克服静态环境评价和管理的局限性并致力于改进对一些问题的认识,即文化、策略和社会系统如何相互交织以及它们从局部和全球尺度上如何影响生态系统 [2]。
生态系统和社会系统不是静止的,而是在时间和空间上不断发展着并通过二者相互影响实现交互作用,因此适应性管理强调自然系统和社会系统的相互影响和利益共存,强调人类对于生态系统变化的认识和适应。
由于人类对海洋的了解还很有限,社会、经济和生态环境又处在发展变化过程中,有可能导致管理措施实施的结果偏离预定目标的情况[3];海洋区域管理活动方案的设计必须具有明确的目标并对实施过程进行阶段性评估,通过经常性的监测评价检验管理措施的有效性,以便在出现新的情况下做出相应的调整,及时发现并纠正结果偏离目标的情况;在管理实施过程中对可能产生的不确定性做好预案[4],尽可能做到防患于未然。
1 2 4 自下而上 的合作和参与型综合管理方式海洋区域管理是一种 自下而上 的管理模式,其基本思想在于承认参与海洋区域管理的主体具有多元化的特点,公众、企业与政府一起作为平等的主体参与到管理过程中,彼此只有相互合作才能实现利益共享。
海洋区域管理涉及渔业、矿产、交通运输、环境保护和旅游等行业和部门,同时涉及中央政府和地方政府,不同层级的政府和政府各部门间需要通力合作;区域内涉海企业和相关公众的追求目标各不相同,但共同的利益要求使之在冲突中有可能通过协调实现合作。
因此,在基于生态系统的海洋区域管理的框架设计上,强调的是政府、企业和公众间的伙伴关系,鼓励所有相关利益者共同参与,以保证管理结果能最大限度地符合相关者的利益;同时需要多个相关部门和学科的参与,运用多学科知识(社会、经济和生态)作为决策基础,要求跨学科和跨部门的科学家积极参与并集思广益。
2 基于生态系统的海洋区域管理的实现途径实现基于生态系统的海洋区域管理是一项复杂的社会系统工程,既需要明确的指导思想,又需要各方面的合作协同,再加上治理措施综合配套和长期努力,从而实现所有资源利用的可持续性。
2 1 依法进行海洋管理单元区划目前我国海洋区域管理与国际相比尚处于起步阶段,政策、法律和法规体系还不健全,因此为使海洋区域管理能有强有力的支撑从而实现对整个区域海域采取共同的有效措施,必须制定并实施海洋区域管理的法律、法规以及技术标准和规范,并根第8期王 琪,等:基于生态系统的海洋区域管理15据法律遵循生态可持续的海洋利用原则和相关政策指导原则,改变传统的把我国海域划分为渤海、黄海、东海和南海4个海区的简单划分方式,积极开展近海生态系统调查和区划工作,按照生态系统的特点科学地划分海洋生态系统管理单元。
海洋管理单元区划是一项庞大的基础性工程,需要综合多方面的科学力量共同完成,从而可以更有效地规范和管理海洋的使用活动,解决用海主体间的矛盾冲突。
同时规划过程要在有多个涉海部门、多个管理机构和各种利益相关者参与的场合说明海洋区域多种用途保护和管理的前景,以充分听取各方的意见并争取各方的支持。
通过法律途径开展海洋功能区划和开发规划,约束海区资源的开发利用,使海洋区域逐步走上 依法管海 和 依法治海 之路。
2 2 确定科学、长远和全面的管理目标海洋区域管理涉及方方面面的相关信息,应该尽可能让所有相关的部门和学科都参与到管理决策中来,根据最先进的科学信息制定海洋政策;同时,应根据特定区域内的海洋问题制定相互衔接的、具体的和具有阶段性的目标。