平台公司转型升级方向和路径一、平台公司定义和分类二、平台公司发展历程三、平台公司价值和面临困境四、平台公司转型升级方向五、公司价值定位和转型路径一、平台公司定义和分类2010年6月10日，国务院19号文明确指出判断某机构是否融资平台的三条实质性标准：一是地方政府是最终出资方，也是实质控制人；二是平台的主要职能是承担地方政府投资项目的“融资”功能；三是平台是有独立法人资格的经济实体，具体包括政府部门、事业单位和国有企业。

2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预(2010)412号）进一步明确融资地方政府投融资平台具体包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

国内众多的平台公司可以分为以下四类：一是综合性平台。

如上海城投、天津城投、武汉城投等，它们是当地城市建设融资的最终兜底方，即履行建设财政的职能，还是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。

发达城市的综合性平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强，是各类金融机构优先争取的合作伙伴。

二是专业性平台。

如上海申通地铁、北京排水集团、重庆水务等。

它们是城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体。

三是园区性平台。

如苏州苏高新集团有限公司（业务：城建、置地、产业）、成都高新投资集团有限公司（业务：建设开发、科技金融、产业投资、资产运营、园区发展）、西安高新控股等。

它们承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资及政府授权的公共服务职能。

四是空壳型平台。

2008年全球金融危机后，各地成立了一大批资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。

很多县政府下属多个平台，几乎没有发挥实质性融资功能，普遍只利用过政策性银行贷款。

从数量上看，这类平台占比很高，但从占有的有效资产规模看，实际占比并不大。

这类平台公司是地区金融意识落后、金融市场运作能力弱等因素的突出体现。

二、平台公司的发展历程平台公司是中国现行政治体制和经济体制下的特殊产物，它的发展经历了起步萌芽、迅速发展和转型调整三个阶段。

起步萌芽阶段，20世纪90年代起至2008年。

重庆、上海等城市尝试设立平台公司解决融资问题，融资方式主要为银行借贷，极少数的平台公司尝试发行债券。

迅速发展阶段，2008年至2012年。

中国实行扩张性财政政策，推出4万亿投资计划刺激经济发展，平台公司借此骤增，融资规模快速增大，融资工具由原来的银行借贷逐渐扩展到企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融资工具。

转型调整阶段，2013年至今。

平台公司发展过程中出现债务延期甚至违约等多种问题，为控制风险，国家政策频出对平台公司的发展进行指导和调整。

平台公司自此进入艰难的转型调整期，持续至今。

三、平台公司价值和面临困境（一）平台公司存在价值从消费特征角度，可把社会向公民提供的产品分为三类：纯公共产品、准公共产品和私人产品，纯公共产品应该由政府提供，纯私人产品由私人部门通过市场提供。

而准公共产品既可由政府直接提供，也可以由政府部门和私人部门通过市场共同提供。

地方政府投融资平台在过去的城市化进程中对公共产品和准公共产品的供给提供了保障，极大的推动了各地的城市化进程，推动了民生事业的改善，为保障经济社会的持续发展打下了基础。

在现行的分税制财政体制下，地方财政资金在保公共运转之外的建设投入主要还是要靠融资解决。

但是，我国《预算法》第12条规定，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

”第35条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

”《担保法》第8条规定，“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。

因为市县政府没有发债权，只能由省级政府统一发行，利用政府债券筹措地方建设资金也不能解决根本问题。

在这种情况下，地方政府很难摆脱土地财政、举债投资的惯性思维，仍然对投融资平台公司有严重的融资依赖，同时经济新常态下，经济增速持续回落，转方式调结构仍处在攻坚克难的阶段，为保证经济平稳过渡，从中央到地方都在落实积极的财政政策，地方政府投融资平台公司成为政策落地的现实工具和强有力的手段。

从产业集聚层面看，宏观经济增速放缓，实体企业投资扩张诉求弱，各地招商引资压力大，通过组建或者重组新型投资平台公司，可以充分发挥“以资引商”和“以资促产”作用，实现产融协同，能够极大推动地方核心产业体系的打造，正反馈地方经济的平稳较快发展，从而实现区域经济的良性互动。

（二）平台公司面临困境外部政策约束持续收紧。

自2010年以来,国家出台了一系列文件，加强对地方政府投融资平台的管理、规范，以化解金融财政风险。

国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)规定，“依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”；财政部、国家发改委、中国人民银行银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)，“地方政府不得将储备土地作为资产注入平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源，地方政府不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任”；国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，对融资平台公司政府融资职能进行剥离，指出融资平台公司不得新增政府债务；《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”，“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”；《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）“严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”；《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）防止PPP异化为新的融资平台；《国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）严格防范地方债务风险，坚决遏制地方政府隐性债务增量，纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券；《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。

不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金和“穿透原则”加强资本金合规审查。

在这一系列政策的刚性约束下，融资平台的生存空间变得越来越狭小。

内部发展压力逐步增大。

一是融资压力巨大。

随着城市建设等不断推进，融资需求越来越大，平台公司承载的融资压力越来越大。

二是资产质量风险巨大。

大部分平台公司资产质量普遍不高，有效资产较少，报表粉饰居多。

三是持续融资能力有限。

平台公司履行政府投融资平台职能，按照政府要求进行投资建设，大多涉及公益性资源，经营性资源严少，盈利来源不稳定，缺乏自身造血功能，资金使用效率低，盈利能力弱，难以覆盖融资成本；在项目运作中，公司最先关注的是能否实现政府及社会效益，而非经济效益，导致投融资平台公司的经营运作效率及经营效益都较为低下，尚不能成为真正意义上的市场经营主体。

四是运营管理专业化程度不高。

从平台建设方面来看，并没有严格按照现代企业制度要求，健全完善的法人治理结构，责、权、利不明晰，管理的规范性较差；从运营团队来看，平台公司所涉领域广泛，但缺乏相应领域的专业人才，既有人员缺乏丰富的企业经营管理和风险防范经验，而人才招聘又面临薪资待遇、岗位匹配等问题，导致投资决策失误，债务进一步增加；同时，在实际运作过程中，过分依赖行政命令去解决问题，未真正按市场化模式运营。

经济新常态下的地方政府支持捉襟见肘。

经济新常态叠加中美贸易战，导致地方政府财政能力下降伴随民生等领域补短板支出的不减反增亦成为新常态，还有短期的新型冠状病毒肺炎疫情的冲击，都使得平台公司从地方政府获得财力支持的可能性在下降或者大大低于预期；大多数的平台公司如果断崖式的失去政府的输血支持，会有较大的风险暴露；需要从自身挖潜方面做更多工作，否则国有投融资平台公司在发展过程中集聚的大量显性和隐性债务会随着严峻的经济环境所带来的外部挑战而爆发。

四、平台公司转型升级方向和措施（一）平台公司转型升级方向中央政府从2008年起至今，围绕融资平台的相关政策出现了四次转向，从鼓励、防范、松动到收紧，平台公司困于相关政策的摆动，对市场化转型持观望态度。

但自十九大以来，金融监管政策持续加码，金融去杠杆进一步深化，平台公司生存压力骤增，迫切要求转型。

“平台”的发展理念从过去的“政府投融资平台”转变为“区域资源综合配置平台”。

地方政府债务管理和国资国企深化改革等系列政策的出台，让平台公司的转型从持续观望、理论探索最终迈向实际操盘，我国正在经历平台公司转型发展的爆发期。

自2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等国企改革顶层设计系列文件出台，为平台公司转型指明了方向，即从产权制度改革、市场化改革和国资管理体制改革等方面着手，确立企业市场主体地位，建立和完善企业法人治理结构和内部管理制度，稳步推进国有企业混合所有制改革，建立以管资本为主的国资监管体系等，为平台公司转型确定了三大方向：1、市场化：政企分开，逐步从政府控制型转变为市场运作型。