由行政合同中行政主体优先性引发的思考

在现代行政法中行政合同已经成为行政主体经常采用的活动手段，但对行政合同中权利义务的规定却明显倾向于行政主体一方，即行政主体享有相对人所不具有的优先性权利。这种理论是否合理，是否与“以人为本，构建和谐社会”相呼

应，如果存在弊端应如何应对，这些是所要探讨的主要问题。

标签：行政合同；优先性；以人为本

1 对行政合同中行政主体优先性的理论评述

1.1 行政合同优先性概述

行政合同是现代行政管理手段多样化的产物。它是行政主体为了行使行政权能，实现某一行政管理目的，依据法律和政策与公民、法人或其他组织通过协商的方式，在意思表示一致的基础上所达成的协议，是现代行政法中合意、协商等

行政民主精神的集中体现。

由于行政主体与相对人订立行政合同的目的是为了社会公共利益和行政管理的需要，因此从权利与义务的内容上看，行政主体具有对行政合同的履行、变更或解除的优先权（或称优益权）。这种优先权主要表现为：第一，对行政合同具有监督权、指导权。在相对人怠于履行时，督促相对人履行合同；同时，对于相对人的履行状况，行政机关还应该给予一定的指导和帮助，以保证相对人采取最佳的方式履行。第二，单方面变更或解除合同的选择权。由于客观情形的变化、不可抗力因素的出现或社会公共利益的需要，行政机关为了损失减小到最低程度，对行政合同具有单方面变更或解除的权利。第三，强制决定权。对相对人不履行义务或迟延履行义务，以及其他违反合同约定的行为，行政机关有权采取一定的行政强制措施强迫相对人履行义务。第四，制裁权。行政主体在一方违反合同的约定时，有权直接依法给予相对方以法律制裁。这些权力都是相对人所没有

的，这样极易减少或取消相对一方的权利，或扩大、增加相对一方的义务。

1.2 对行政合同优先性的理论评价

评价行政合同的优先性，不能不谈及行政行为产生的根源，即行政权。行政权是各国行政法体系得以建构的核心。它被界定为是具有公权性质的，这种公权建构体系的大前提是人们对行政权负有崇拜和尊重的主观意愿，而促使行政权具

有权威性的大前提又在于行政权本身的有用性和有为性。纵观世界各国行政法的发展历程，我们不难看出，行政权在人们的日常生活中渗透的范围在逐渐扩大，当然，这一变化不仅仅是由于经济发展为公权力存在提供更多的剩余劳动，更重要的原因还在于行政权行使的必要性、及时性和恰当性。罗素认为进入20世纪以后，公共权力的密度和强度，公共组织的强度在不断升温，政府权力几乎干涉到个人生活的一切领域。他设想在正常的情况下支配国家的人一定希望增加国家对内的活动，行政机构中的人都希望行政能够更多地对社会起作用，既然公共权力扩宽职能有种种充分的理由，所以普通公民对于公共权力在这方面的愿望会有一种说不定是顺从的倾向。因此，要对不断扩张的行政权进行规范和制约，建立有效的行政监督制度，平衡好权力结构，杜绝行政腐败，防止将行政权异化为行

政特权，否则，便是公权建构行政法体系的最大悲哀。

或许有人认为，对行政合同优先性的解释是一种公权理论，它代表了一种更高层次的整体利益，与保护人权相一致。长期以来，我国学者对此问题持赞同或默许的态度。认为集体意志优先于人意志，公共利益大于个人利益，行政效率胜于行政公正，并且一旦发生了错误的或有瑕疵的行政行为，我国法律也为相对人提供了多种渠道的救济，以致于“行政行为优先性”理论无庸质疑地受到人们的肯定。但是，鲜艳的花朵并非都是无毒的。大量的表述证明了目前理论界行政权确实是归于一种集体化权利倾向的公权理论。这种集体化权利倾向导致个体屈从于某种更高的权威，而这种权威或是神秘的存在物，以集体的名义出现，因此，存在类似社会这样的一个实体。但此种实体又是由许多个体所成，故而这些个体可以游离于道德和法律之外，有自己的权力，要求人们盲目地服从。显然，这样的

公权理论并不等于人权保障理论，实质上还妨碍了人权。

在否定了行政合同的优先性理念后，我们应该以以人为本、构建和谐社会为

行政行为的指导理念，重视和保障处于弱势地位的相对人一方的权利。

2 坚持以人为本，建构和谐社会

2.1 坚持“以人为本”的行政法理论基础

坚持以人为本就是要在处理各项事物时注重人的因素。“人”在这里可以有多种解释：人类社会、人类群体、人的个体。笔者认为以人为本就是使人作为个体而非整体的概念出现，保障个人的各项权利得到实现，从而得到全面、充分、自由的发展。和谐社会理论的价值取向也是追求人的全面发展。和谐社会是以“自由人联合体”为人的发展的最高境界。人的发展过程是与从“虚假的集体”到“真实的集体”的进展相一致的。我们所追求的“真实的集体” 是有”人性的个人”所组成的，是消灭了阶级斗争以后达到“大同世界”时人的理想状态，是贯彻“以人为

本”思想所要实现的终极目标。由此可见，人的因素意义重大。

我国在对行政法进行研究时，习惯于将行政行为、行政组织、行政规则等作为研究的基本对象。但实际上，行政法中最基本的研究对象不是它们，而是人。人构成了行政法最基本的元素。行政法不论其规则还是运作都是以人性为基础的，任何一个规则都无法离开人的参与。第一，人的本能和冲动决定行政法过程。人的理智、本能和冲动创造了秩序，这一秩序是从大一统的人类社会到民族分化再到人体存在的逐步分化的过程，在这个分化的过程中产生了法律。各个时期各个国家的法律存在差异，表明人的内心要素与一定的群体有关。行政法律规则的形成是以社会个体的心理机制为出发点的，而一个行政案件的发生也是个人本能和冲动的反映。正如行政合同订立时双方的合意，离不开具体个案中行政主体与具体相对人的主观心理意愿。第二，个人的满意程度是行政法评价的尺度。好的法律必须符合民族精神，而民族精神又寓于个性之中。没有人们意识上的抵触，也就难以有行政上的违法行为；没有相对人不主动履行行政合同的义务，就没有行政主体采取强制措施的必要，更不会产生行政复议和行政诉讼。而我国长期历来的误区就是强调阶级意识理论，忽略了人性理论，导致行政行为实施过程中优先性观念的固定化，不利于以人为本思想的贯彻，也就不利于和谐社会的建构。

2.2 构建“和谐社会”的信念对行政合同贯彻“以人为本”的启示

对“和谐社会”的解释有很多，有人认为，和谐社会实质上是全体人民各尽能，充满创造力的社会。有人将和谐社会界定为一种发展价值目标：和谐社会应包括社会公正、自立、自主、多元、宽容、合作、人权、参与、公平、公开、民主、

法制等等。由此可见：

第一，和谐社会是以承认社会差别为前提的。整个社会中的各个成员总不可能是绝对相同的，在年龄、体力、智力等各个方面存在差异。因此针对行政合同，行政主体要根据相对人的特点，分类或分别给予正确的指导和帮助，使他们充分发挥各自的优势。同时，行政主体也并非无过之人，因此也应该明确相对人在履

行行政合同过程中有对行政主体对等的批评、建议权。

第二，和谐社会的表现之一就是任何一部分主体对不同于自己的其他主体都采取理解、接纳、宽容的态度。个人的心态调试与社会的心灵生态建设是和谐社会讨论的重点。进一步重视相对人陈述、申辩权是建设和谐社会的要求相吻合的。行政机关在单方面变更或解除行政合同，要确实给予相对人陈述和申辩的机会，

并应听取合理的原因主动纠正工作中的失误。

第三，在和谐社会中，人是首要因素，行政行为的实施关键在于对主体的培育、重塑。这除了依靠带有强制性的各种行政措施外，更多的是要依靠行政主体