政府与非营利组织：角色定位与价值取向摘要：本文论述了政府的职能由全能型转变为服务与干预型的趋势，政府的价值取向：强化服务、收缩触角、顺势而为、办事公正、外部评估。

非营利组织的现状与主要问题，详细论述了非营利组织与政府的关系：政府对非营利组织的信任与授权、政府对非营利组织的培养与扶持、非营利组织的壮大与政府的收缩、非营利组织对政府权力的监督、非营利组织对政府服务职能的竞争与合作、非营利组织满足人民自治的要求。

预测未来社会是政府、企业与非营利组织三分天下的局面，在实践中政府与非营利组织更多的是公共服务伙伴关系。

关键字：政府；非营利组织；定位；关系改革开放三十年来，我国政治、经济、文化、物质生活发生了巨大的变化。

多少年以来，人们过多的关注经济体制的改革，可能是由于政治的敏感性，包括高层领导者、专家学者、以至广大的人民群众对政治改革关注较少。

随着社会的不断的发展，民主进程的不断推进，更重要的是随着经济体制改革的不断深入，政治体制愈来愈凸显的弊端成为限制经济快速发展的主要瓶颈。

政治体制改革迫在眉睫。

实际上，三十年来政府的机构改革也在不断的进行，只不过那更像是小打小闹，没有从根本上转变政府的执政理念、执政方式、职能模式。

新中国刚成立时，一切都围绕在政府的周围，社会、经济、文化、政治等各个方面全部纳入政府的管理范围内。

当时也没有非营利组织这个概念、意识。

由于文革十年浩劫后政府不能再按照原先的执政观念、方式继续执政下去。

当时在中国共产党领导下的中国政府遇到的了前所未有的严重的合法性危机，改革势在必行。

总的趋势是：从全能型政府向干预型政府职能模式转变。

转变为小政府，大社会；强政府，强社会。

非营利组织作为一种社会自治力量正在走向社会舞台。

行政逐渐退出社会的许多领域，而社会中介组织（非营利组织）则逐渐跟进，弥补由于政府职能管理的退出而导致的权力真空。

怎样来界别政府与非营利组织的关系呢？怎样来确定政府与非营利组织的角色定位？他们的价值取向又是怎样的呢？下面我来尝试做一下这方的探讨和论述。

一政府由全能型最终要转变为服务与干预型政府[1](P198)我国曾经长期实行计划经济体制。

在这种体制下，社会、经济运行服从政治目标，行政原则支配社会经济原则。

政府的一切活动都从属于政治目的。

社会上的所有活动都具有政治色彩，包括经济、文化、体育、政治、教育、科研等。

从而形成了以计划经济体制为基础的全能型政府行政模式。

全能型政府职能模式由于能实现政府对经济和社会的超强化管理而在某些方面表现出优越性，但是，它的根本缺陷是在政府的职能定位上由于过于理想化而存在严重的空想成分。

全能型政府职能模式是建立在政府无所不能这一空想基础上的。

政治至上原则和政府无所不能的空想结合在一起，使这种模式具有以下突出特征：（1）全面渗透，（2）自上而下管制，（3）强迫命令，（4）黑箱操作，（5）自我评价。

全能型政府的形成具有历史的原因，不可否认在历史上也起到过一些积极的作用。

但是随着时代的进步，社会的发展，民主意识的增强，这种模式越来越凸显出其弊端，主要是：管理负担过重，难免顾此失彼；以行政指令手段解决一切问题，其结果是目标与手段之间缺乏内在的适应性，从而影响预定目标的实现；社会的供给能力、政府的财政能力相对于庞大的政府结构已经不堪重负；政府调控乏力，指挥失灵，政策法规得不到有效执行，起不到调节关系、规范行为的作用，社会生活在一定范围和某种程度上失范和无序；政府形象不佳，加剧了社会对政府的认同危机。

1.构建服务型政府的提出“服务型政府”是我国地方政府和学术界首先提出并在某些地方实行，然后被中央采纳的一个概念。

从2001年开始，各地陆续有了这方面的讨论和实践，中央则在2004年开始强调。

2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展》的讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。

同年3月8日，温家宝总理在参加全国人大会议期间，又强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。

”这是对服务型政府的最权威的阐述。

(P1)2．干预型政府的选择按全球化经济的要求，由于市场是经济运行中的主导力量，企业是市场竞争中的主体；引导经济发展的力量是市场需求，企业更多的是迅速而直接地接受市场需求的引导，政府则则主要起间接引导作用；全球化经济中的主角应该是企业，而不是政府。

因此，在全球化经济中，应选择干预型政府职能模式最适合全球化经济的客观需求。

理由是：（1）干预型政府职能模式是成熟的市场经济中政府职能模式，表现出超常的稳定性和成熟性。

（2）全球化得经济规则是西方市场经济发达国家在许多的交往和实践中达成的，这些规则自然是西方市场经济发达国家市场化规则的翻版或者延伸。

（3）世界地域较大的国家都采用干预型政府职能模式。

二政府在职能定位中的价值取向[1](200~201)1．强化服务市场经济的精髓在于充分利用人的自立本性，通过合理规范的自利行为谋求整个社会的发展与繁荣。

行为人的主体资格与自主权利的存在十分必要，管理的规则体系必须无损其存在，否则便是一种反市场的规则体系。

政府最高原则是便利服务对象。

2．.收缩触角市场经济的社会本位，公民本位要求和服务行政的基本理念，要求政府采取有限行政的基本取向，政府的行政范围不能由政府决定，而必须取决于社会自治的范围和市场起作用的程度。

政府的任何活动都必须出自社会、企业和公众的要求。

在政府行政和社会自治之间的边界划分上，应始终坚持社会自治服务最大化，政府行政最小化的原则，把政府局限于“社会不能”和“市场失灵”的职能定位上，政府职能应由国家法律明确列举，除此之外的其他一切事物全部留给社会，由社会自主管理。

3．顺势而为按社会本位及公民主体的思路，政府必须顺势而为，以求事半功倍的效果；政府的政策必须合乎社会的目的，合乎公众的普遍价值偏好，任何时候政府都不能把自己认为好的政策强推向社会；当政府目标与企业、公众目标有分歧时，不以行政力量强求实现政府目标，而应运用经济杠杆，通过利益协调，缩小两类目标之间的距离，并努力从中间找到一个最佳联点，使两类目标一并实现。

4．办事公正政府必须通过制度化的途径向社会提供充分的行政信息，接受全程监控。

这既是市场经济和民主政治的必然要求，也是国家程序性民主建设的重要组成部分，是确保政府行政合法合理、公正公平的有效机制。

5．外部评估政府以提供公共服务为宗旨，政府提供的公共服务只有满足社会、企业、公众的需要，其价值才得以实现。

因此政府绩效评估的标准必须以服务对象满意度为唯一的根本价值取向。

评估的主要内容是绩效——政府职责实现程度、服务对象的满意程度；评估的主体式社会组织、企业、公众；建立能表示服务对象满意度的政府绩效评价体系，如支持率、投诉率、安全感、负担感等。

①三非营利组织的现状与存在的主要问题1．我国的非营利组织尚处于初期发展阶段新中国成立以来，我国曾经一度没有真正意义上的非营利组织，真正意义上产生并且得以发展是在1980年代以后的中国社会改革转型时期。

从产生到发展至今不到三十年的时间，非营利组织从无到有，由小变大，由弱变强，近年来得到了快速发展的扩张时期，但不管从我国目前非营利组织的发展的规模、持续的时间、存在的多样性、活动的能力上来说，还是从国际比较来说，我国的非营利组织仍处于初期发展阶段。

2．我国的非营利组织目前大都依附于政府由于我国的特殊国情，曾经实行了以计划经济为主的政府全面管理社会的行政主导时期，在非营利组织产生初期不可避免的依附于政府部门。

政府在改革政治的过程中放宽了非政府组织的成立限制，并且政府亲自扶植了一批具有社会自治性质的非政①本部分关于政府价值取向的内容主要来自吴爱明、朱国斌、林震著作的《当代中国政府与政治》第200~201页，中国人民大学出版社2004年版府组织。

又由于当时的政策引导，民间自发成立的社会组织纷纷要找挂靠单位，因此，非营利组织由于历史的现实的原因而依附于政府部门，缺乏应有的独立性。

3．我国的非营利组织筹资渠道少且范围窄虽然我国近年来经济得到了快速发展，但由于经济底子薄，人口基数大，我国目前仍处于发展中国家水平，广大的人民生活水平还未达到全面的小康，人民慈善意识不强，手头并不十分宽裕，捐款数甚少。

这与我国的非营利组织的任务十分繁重很不相适应。

大多数的非营利组织筹资问题是非常严重的，因此直接影响到了非营利组织正常开展活动，活动资金很多都是靠政府的财政拨款，企业捐赠等缓解。

4．我国非营利组织目前活动能力严重不足其原因是多方面的，但与其资金匮乏，工作人员的素质普遍不高，经验不足，缺乏应有的社会政治经济环境等有很大的关系。

很多的非营利组织没有明确的活动宗旨，没有明确的活动计划，更没有它的战略规划。

有的非营利组织即使有也会由于志愿人员的活动能力问题而导致不能顺利完成工作计划。

民众的参与积极性差也是一个重要的原因。

四政府与非营利组织的关系：理想中的定位与价值取向1．政府对非营利组织的信任与放权由于历史的政治的原因，我国的非营利组织的存在也具有较强的政治性，官方性。

有些学者认为我国的非营利组织得以存在和发展的原因是政府把一些权力和职能下放、委托给非营利组织：“1990年以来中国非营利组织的生成与发展，是在政府职能转换和权利让度的前提下发生的。

从这个角度来看，我们可以把政府和非营利组织分别视为科尔曼分析框架中信任关系的委托人和受托人，可以把政府允许、鼓励非营利组织存在和发展，看作是政府对非营利组织给予了信任。

”[3]这种观点我并不敢苟同，我认为它是有失偏颇的，首先他把政府与非营利组织的关系搞错了，我国是人民民主的社会主义社会，政府是人民选举的产生的，其全部的权力是人民授予的。

而非营利组织作为一种社会自治组织，具有独立的法人地位，是由人民群众自发或自愿成立的具有社会服务职能的、社会公益性的组织。

它的权力是人民群众直接行使的。

基于以上分析，可知，既然人民可以授予政府某些权力，行使某些职能，人民也可以依法随时无条件收回而另行行使。

所以从严格的意义上来说，并不存在政府对非营利组织的授权与信任，非营利组织的权力是人民民主的直接体现。

2．政府对非营利组织的培养与扶持由上文的分析可知，我国的非营利组织尚处于发展的初期阶段，规模，能力还不足。

而我国的政府改革正处于关键时期，由全面主导型向服务与干预型转变，现在正处于过渡时的引导型，政府的权力和职能将全面收缩，这个时期的一个重要任务便是培养非营利组织，也即非政府组织，以便实现权力的平稳交接，因为政府所失去的大部分权力都被非营利组织所行使，尤其是其中的服务职能、社区和群众单位的自治职能。