城市生态空间规划管控模式探索— 以《武汉市全域生态管控行动规划》为例夏巍 刘菁 卢进东 陈梦莹XIA Wei ；LIU Jing ；LU Jindong ；CHEN MengyingExploration on the Management and Control Model of Urban Ecological Spatial Planning: A Case Study of Wuhan Ecological Control Action Planning本项目荣获2015年度全国优秀城乡规划设计奖（城市规划类）二等奖项目完成单位：武汉市规划研究院项目主要完成人员：马文涵、殷毅、郑振华、汪云、何梅、夏巍、刘菁、徐莎莎、丁文越、骆保林、龙骅娟、马方、张琪、卢进东、陈梦莹武汉作为国家中心城市、“两型社会”建设综合配套改革试验区，自2010年城市总体规划批复之后，持续开展了与生态空间相关的规划研究，推进生态文明建设，逐步建立起以基本生态控制线为核心的生态空间管控体系和制度。
《武汉市全域生态空间管控行动规划》自2012年编制以来，基于目标和问题导向，创新超大城市的全域生态空间管控行动体系，从“编、管、控”三个方面提出“建立一套完善的规划编制体系，制定一套健全的法规体系，构建一个准确的信息系统”的“三个一”行动目标，从而实现生态空间规划有规可依、生态空间保护有制度保障和规划管控信息准确、公开。
生态空间，规划，管控模式，实施路径Wuhan is regarded as the central city of China and the pilot zone for “two-oriented society”. Since the approval of master plan in 2010, related planning and research on ecological space have been carried out, and the construction of ecological civilization has been promoted so that the ecological space control system with the basic ecological control line as its core has been gradually established. Since 2012, Wuhan Ecological Control Action Planning has been compiled, which proposed innovative ideas of the ecological space control action system of mega-cities. From the aspects of “editing, managing and controlling”, it proposed a “three ones” objectives of “establishing a perfect planning system, formulating a sound legal system, and constructing an accurate information system”, achieving the goal of conventions and institutional assurance of ecological space planning and planning control information.ecological space , planning , management and control model , implementation approach摘要关键词Abstract ■ 中图分类号：TU984 ■ 文献标识码：A■ DOI：10.12049/j.urp.201802012■ 文章编号：2096-3025（2018） 02-0113-06作者信息武汉市规划研究院总体规划所主任工程师，高级规划师武汉市规划研究院规划设计二所主任工程师，高级规划师武汉市规划研究院总体规划所规划师武汉市规划研究院总体规划所规划师夏 巍刘 菁卢进东陈梦莹Keywords1 引言生态文明建设作为国家战略之一日益受到社会各界的重视，随着国家层面出台了生态文明体制改革的顶层设计，生态文明建设的要求不断提高。
武汉作为国家中心城市、“两型社会”建设综合配套改革试验区，自2010年城市总体规划批复之后，持续开展了与生态空间相关的规划研究，2012年开始展开《武汉市全域生态空间管控行动规划》的编制工作。
规划以进一步加强对生态空间规划管控模式及实施路径的探索为工作重点，既着眼于城市生态框架保护的整体目标，又针对近几年规划管控实践中遇到的现实问题，以推进武汉生态文明建设、促进城市可持续发展、打造城市“升级版”为目标，以基本生态控制线管控为抓手，大力推进武汉全域生态空间的保护与实施。
规划基于目标和问题导向，创造性地从规划编制、管控模式和政策法规制定，即“编、管、控”三个方面提出一套完整的城市生态空间管控的行动体系。
通过完善规划编制体系，实现生态空间规划有规可依；通过同步跟进、制定政策法规，解决生态空间规划管理及实施难的问题，形成制度保障；通过建立专门的规划信息系统，保障生态空间管控信息的准确和公开，并提供实时更新的数字化管理查询依据。
自规划实施以来，武汉市“两轴两环、六楔多廊”的生态框架得到有效保护，城镇建设空间的形态结构、发展秩序得以维护，全市形成共同遵守并推进基本生态控制线规划管理的良好局面。
郊野公园、绿道等各类生态项目也逐步建成，极大地提升了城市生态环境和人民生活品质，为武汉城市的可持续发展和人居环境改善奠定了物质空间基础。
2 现状回顾武汉“依水而兴”，具有“两江交汇，三镇鼎立”的独特城市空间格局，襟江带河、湖泊密布成为武汉版图上最大的特色[1]。
近两百个湖泊，百余座大小山峦遍布城市之中，山与水交相辉映。
同时，作为我国中部地区的特大城市，武汉在国家“一带一路”倡议和“长江中游城市群”发展战略的引领下，迎来城市发展的巨大机遇，同时也对城乡规划提出了新的要求[2]。
经国务院批复的《武汉市城市总体规划（2010 — 2020年）》明确提出“两轴两环、六楔多廊”的城市生态框架（图1），如何将这一可持续的空间发展框架予以落实则面临着从规划编制到管理的诸多挑战[3]。
从规划编制的角度来看，武汉这类中国特大城市，一方面地域范围广，生态保护要素复杂；另一方面城市发展还处在以新城区区级经济发展作为全市经济增长重要支撑的阶段。
这种“环境资源为导向”的粗放型增长模式和招商引资的土地出让模式，必然带来“点菜”式的建设用地分散扩张，城镇集聚发展难以保障，而依山傍水的景观资源优质区域成为开发商青睐的开发热点。
因此，面对城市经济发展的强烈诉求，以保护山体、水体等优质生态资源为核心的生态空间管控规划，其生态空间保护范围的确定需要综合考虑生态资图1 武汉市生态框架结构图Fig.1 Ecological framework of Wuhan资料来源：笔者自绘源的空间分布特征以及城市空间拓展的可能性。
从规划管理的角度来看，目前生态区域的规划管理多以严控为主，主要停留在区划层面，即由城市规划制定管制分区, 划定禁建、限建分区和禁止建设项目。
这种规划管理往往忽视了对该区域建设发展的积极引导。
一方面，该区域建设项目选址是否符合城市规划集约节约发展的空间形态控制要求，或是否满足禁建区、限建区的空间管制要求，缺乏相应环节的管理；另一方面，原住民的生存发展实际以及必要的村庄整治建设缺乏规划引导和可操作的规范措施。
因此，生态空间项目准入要求、建设控制要求，以及生态补偿、土地激励等方面的配套保障政策均有待进一步研究和完善。
3 规划特点3.1 构建一套完善的规划编制体系武汉的生态空间多达数千平方千米，既是依托自然资源环境，承担生态保育、旅游休闲、村庄建设和都市农业等各类生态功能的重要载体，又是人与自然、城市与乡村、生产与游憩、保护与建设协调发展的重要空间。
因此，需要界定明确的空间范围，更需要统筹规划各项用地功能，建立保护与建设的原则，从而实现对生态空间内各项建设活动的有序管理，促进生态功能的长效发挥。
对接武汉市规划编制体系，建立“法定规划—专项规划—实施性规划”的全域生态空间规划编制体系。
3.1.1法定规划层面—全域划线，分类管控依据总体规划确定的全市生态框架结构，同时衔接武汉“1+8”城市圈的区域生态格局，在区域层面，依据城市总体规划确定的“两轴两环、六楔多廊”的全市生态框架，从城市圈区域生态格局分析着手，通过区域协同，构建平均宽度为20—30千米的“区域生态环”；通过内引外联，确保市域六大生态“绿楔”能够与城市圈生态网络内外贯通[4]（图2）。
在此基础上，全市划定的基本生态控制线面积为6400余平方千米，占全市地域面积的75%，实现了基本生态控制线的市域全覆盖[5]。
规划充分体现多规融合的思路，全面对接各行业专项规划，科学合理地确定11类生态要素的划线标准，将山、水、自然保护区、水源保护区等作为资源性生态要素，将生态廊道、“绿楔”核心区等作为结构性生态要素，分类划定基本生态控制线，确保生态资源做到“应保尽保”[6]（图3）。
在全域划定生态保护界线后，选择在城乡关系最为密切、发展与保护矛盾最为突出的都市发展区范围内，编制生态“绿楔”控制性详细规划导则，研究基本生态控制线划定范围内的生态资源保护、原住民发展以及生态项目布局等问题，提出具有武汉特色的城市近郊区生态资源保护与利用模式。
规划基于“保护优先、总量控制、功能引导、刚弹结合”的原则，以核心生态资源“应保尽保”为前提，结合生态区内适宜发展的特色产业类型与新农村建设需求，布局生态保育、生态农业、生态旅游等生态功能板块，并通过确定差异化的建设项目用地规模、配套建设控制指标图2 武汉城市圈生态框架格局Fig.2 The ecological framework of Wuhan's metropolitan area资料来源：笔者自绘以及农村居民点发展模式，统筹“绿楔”范围内生态保育、村庄建设、基本农田保护、都市农业发展、生态休闲旅游配套建设等“一揽子”保护和建设诉求（图4）。
3.1.2专项规划层面—专业支撑，精准管控在对全生态要素进行系统管控的同时，为了对接各行业部门的管理需要，武汉市还专门联合行业主管部门对生态控制区内的各类生态要素编制专项规划，主要包括与水务局、园林和林业局联合编制的全市湖泊“三线一路”保护规划，划定全市166个列入“湖泊保护名录”的各湖泊保护范围；编制全市山体保护规划，明确400余座列入“山体保护名录”的山体保护范围；与市气象局联合完成城市风道建设规划，探索风道的管控机制等。