辽宁教育研究・2002年第9期 教育综论 高校管理重心下移后的行政权力和学术权力张月铭(中国矿业大学 徐州 221008)关键词:高校 管理重心 行政权力 学术权力 教师 办学主体 学术权威 高校的管理体制,就其本质而言,它体现为权力在管理的各阶层和高校内各个不同利益群体间的分配,以及它们相互间的权力作用关系。
这种分配的模式和作用关系,即构成权力结构。
从权力的性质分析,人们通常认为,高校的权力包括两种类型,即行政权力和学术权力。
目前我国许多大学都已进行了校、院、系管理体制改革。
根据教育部的要求,这次改革主要是为了理顺教学科研组织管理体制。
要根据学校的办学特点和实际情况,明确校、院、系(所)的管理职能,降低管理重心,调整管理跨度,规范管理行为,激发各级组织的活力。
具体到每所大学,主要有两个问题:一是设哪些学院,二是校、院、系三级各应有哪些权力。
本文就高校管理重心下移后校、院、系各自应具有的行政权力和学术权力并如何协调校、院、系三级的行政权力和学术权力进行了一些探讨。
一、高校管理模式当中的行政权力和学术权力 行政权力主要体现在大学的科层制结构中,组织赋予管理层次以相应的职责和权力。
所谓行政权力,严格地讲,它表现出“科层化”特征。
科层化的权力属于法定的权力,它本来指在经济领域中明确分工,以效率化为行动的追求目标,以严格的等级制度为依托,因此又可称为“制度化”的权力。
高校的行政权力一般分为三个等级,即校、院、系,三者间构成了一个自上而下的权力体系,维持着高校的日常运作。
学术权力,更确切地讲,它属于一种权威,权威不同于制度化的权力,权威意味着自愿的依存,并且是支配者和被支配者在目标取向上协调一致。
大学的学术权力应主要集中在教授手中,教授在学校的教学和研究事务中具有决定性的权力,同时也广泛参与学校的其他事务。
最突出的是在教学、研究的基层单位,学术力量几乎是决定性的力量。
从理论上来讲,高校的各级领导既应是学术的权威也应是行政的权威。
但在我国高校中,能够集二者于一身的领导位数却并不多,其中尤其是教育家很少,他们更多的权威来自于行政而非来自学术。
所以在我国很多的高校,学术往往得不到应有的重视。
外行管内行的事并不少见,教授们往往是有内因但无外力,偶尔幸运的话能碰上一位开明的主管。
否则的话,往往是跑掉了学术灵感、错过了有利时机。
更糟糕的是由于上一级领导容易相信下一级领导的汇报,不注重了解基层教师的心态和要求,缺乏制度上的保障,普通教师又找不到一条行之有效的反映他们愿望的渠道。
所以表现为上级闭目塞听,盲目地支持下级提出的有时候是错误的决策。
这就会给“平民阶层”造成一种官官相护的印象,这样也在无形中助长了下级的独断专行,挫伤了广大教师为学校教学、科研的发展添砖加瓦的热诚甚至于认真做好本职工作的信心。
二、学院建制与管理分权 1.国外大学内部管理中的权利配置模式美国大学的学院制。
美国是历史不太长的国12家,却具有世界上最发达的高等教育体系,美国的综合性大学普遍实行学院制管理。
美国大学的学院制在与大学的关系上,表现为在行政上相对独立,有一定的自主权,即在财务、人事、学位评定、人员招聘上有一定自主权。
校方负责制订全局性的发展规划和发展目标,制订相关的方针和政策,对学院实行宏观管理。
各学院可以校的名义对外合作与学术交流,以及取得社会的资助。
院下设系,为基本的行政组织,完成学院下达的教学与科研任务。
学院的运行包括下面几个方面:①由多个学院组成的研究型大学,一般设本科学院,从事本科生教育,设专业学院培养研究生,促进学术发展;②各学院行政独立,院长由校长任命,对校长负责;③实行学分制,自由选课制;④系为基本行政单位,由教师依专业、兴趣组成教学、学术小组,具体落实课程教学;⑤院、系可办专业,各院之间也可合办有关的系、专业,允许交叉;⑥专业学院由一系或少数系组成;⑦院可独立接受社会资助,向学校上交一定比例的管理费;⑧校、院分级管理,院请求学校办理的事项,由院提出具体方案后方可向学校申请办理。
英国的大学学院制有明显的特色,以牛津大学、剑桥大学为例,即先有学院,后有大学,并且各学院本身具有独立的法人地位。
牛津大学和剑桥大学是公立的,办学经费由国家拨给;学院的部分经费由大学拨给,部分由企业拨给,部分由基金会和个人捐赠。
大学实行校、院、系三级体制,但三者不是直线形的关系。
大学领导系,系的设置与学院平行,系负责教学管理、考试和授予学位,学院则负责学生食宿、个别辅导和课外活动。
在同一个学院里攻读不同专业的学生可以在不同的系注册,同一学院有不同系的任课教师。
教师薪水有的由学校付给,有的由校方和学院各付一半。
由于英国近些年经济不景气,大学的成本开支越来越大,政府拨款日益不敷开支,而各个学院都有自己的专业和收入渠道,经济状况较为宽裕,从而出现了穷大学、富学院的现象,这种大学、学院财政分家的状况日益引起社会各界的关注。
2.我国大学内部管理中的权利配置机制从现状看,我国高校的权力结构属于行政权力模式。
大学实行党委领导下的校长负责制,校长人选或者由主管部门直接任命,或者由学校内部通过一定范围的民主选举产生,但必须经主管部门的认可和委任。
校长作为强有力的行政长官,代表主管部门来行使权力,校党委通常把握的是学校的政治方向,在学校的具体行政和学术事务上,很少干预。
此外,一些高校常常是党政不分,书记、校长一身兼,因此,校长不仅是学校的最高权力代表,也是学术的权力核心。
大多数高校通常按照校、院、系三级划分层次。
但学院的院长和系主任由校长任命,他们必须对校长负责。
因此在校、院、系间形成了严格的等级,权力分别集中在少数几个人的手中。
在基层,教授一般很少有机会介入各个层次的决策过程,即使是对学术事务也没有太多的发言权。
尽管系主任常常是学术上的权威,但他通常做为校长在基层的权力执行代表,不大可能全面地关注全体教授的意见。
我国高校的这种权力高度集中的校长、院长、系主任管理体制,有利于学校贯彻执行国家要求,提高政策实施的绩效。
严格的等级管理,在机构运行良好的条件下,有助于上下一致,提高管理效率。
但不足之处也很多,这主要表现为:由于权力过于向行政管理偏移,势必削弱了学术权力的发挥,学术主要组成人员———教授在决策中的权威作用受到忽略,基层的自主权受到限制,因而抑制了基层创造性的发挥。
三、管理重心下移与行政权力和学术权力的适当分离 比较经济管理体制的改革和教育管理体制的改革,我们可以看出,从管理权限的下放,到管理权限从体制内向体制外的转移;从企业和学校的自主权的扩大,到打破铁饭碗,实行聘任制等等,两者之间的确存在着极大的相似性。
从根本上看,这种相似性是由教育与经济之间的关系所决定的。
学院制改革在管理关系上的体现更是管理重心下移,学院成为学校管理的主体,这也是学院制的实质特征。
有人提出:大学实行学院制后校、院、系的基本职能定位,在于确定三个中心,学校成为“决策中心”、学院成为“管理中心”、系(所)则是是“质量中心”。
从本质上说,学院制的实行旨在适应科学技术和高等教育自身发展的需要,是高校管理体制的自我完善和发展。
中外许多高校的实践证明,学院制的建立,有利于学院内及学院与学院之间、各学科、各专业教师之间的交流,促进相近、相邻学科间的交叉、渗透与融合,也为学生在不同学科、专业间选修有关课程,拓宽学生知识面提供方便,从而提高人才培养的质量;学院制的建立,有利于形成巩22固和突出学院的学科优势与特色,强化高校教学和科研两个中心的功能,从而保证教学、科研水平的提高,增强高校的综合实力;学院制的建立,有利于实行科学的能级管理,有利于教育资源的优化配置和高效利用。
高校内部管理体制改革的核心是机构设置及其权力的划分,理清高校内部的权力构成机制,对于高校内部管理体制改革具有重要意义。
学校和院、系的管理一般是行政管理,学术权力很大程度上被行政权力所取代,教授作为学术代表对学校的管理没有太多的发言权,很少有机会进入决策过程。
我国高校内部管理体制改革的实质,更是高校内部权力结构的再调整。
由于权力过于向行政管理偏移,势必削弱了学术权力的发挥,高校学术人员特别是教授在决策中的权威作用受到忽视,权力过于向上集中,形成倒金字塔式权力结构,使基层的自主权受到限制,因而抑制了基层创造性的自我发挥。
在西方国家的大学中,行政权力和学术权力都是有所分离的。
学术(教学与科研)事务的管理和非学术事务的管理,分别由两套系统、不同的人员来运作。
大学学术活动的内在逻辑决定了教授在大学学术事务中具有一种先赋的权力和权威。
教授参与学校的管理,无疑能够充分发挥他们的权威作用,提高管理的绩效,同时有利于创设高校学术自由的氛围,更重要的是,学者参与学校的管理事务,提高了学校决策特别是学术性政策制订和实施过程中的科学性和可行性。
我国目前高校的学术权力基本为行政权力所取代,学者很少有机会介入高校的管理活动,更不用说决策过程,因此,今后实行学术权力和行政权力的适当分离,应是我国高校管理体制改革的重点。
国外有专家认为,管理学中的“等级原则”在大学不全适用,因为大学“加工”的对象是人而不是物,很少能流水作业。
大学的主要工作人员是高度专业化的教师和研究人员,不同专业的人之间很难提意见、下指示、作评价。
没有门门学科精通的校长或院长。
“学者们的最大相同之处就表现在他们都一心一意地钻研学问。
”但是他们的最小共同之处是那种对他们来说都是共同的知识,因为他们所研究的领域都是专门化的,互相独立的。
教授团体确实是高校的关键资源。
他们的学术活动保证着大学的威望,没有他们的积极工作,院校行政管理人员也就没有什么值得管理的了。
大学教师具有双重成员资格,服从双重权威。
学校成员构成学科和事业单位矩阵,而以学科忠诚为主。
这是大学尤其是研究型大学不同于其他机构的一个很突出的特点。
四、建立现代大学制度,树立教师作为办学主体和学术权威的作用 教学科研是学校中心工作,而院(系)是教学科研的基本单位,故大学应实行以院(系)的自治为基础的三级管理,学院起协调作用,学校则主要处理教学科研外的繁杂事务,校部各职能单位没有决定权,只有执行权。
目前,为了更好地适应在社会主义市场经济体制下大学面向社会自主办学的需要,我国高校行政必须转变职能,校级应当下放办学权力,由直接行政管理转变为目标管理,主要任务是统筹规划、掌握政策、组织协调和检查监督。
此外,要加强决策咨询和审议评估等职能,提高宏观管理水平。
学院(系)在管理权限上应当有较大的自主权,成为集教学、科研、人事、财务等权力于一身的实体性机构;在发展上则应当维护大学的整体利益,灵活掌握大学与学院间集权与分权的度,既要重视增强学院的办学活力,也要淡化学院的边界,促进学院间的协商与交流。
要反对固守学院利益,不顾大学整体利益的作风。