城市贫困与反贫困：发展隐患和历史责任春节前，综合开发研究院（中国·深圳）在北京召开了以“城市贫困与反贫困：发展隐患和历史责任”为主题的2006中国脑库年会。

数十名经济学家和相关学者通过对国内不同区域城市贫困问题广泛的调查研究，得出了不约而同的结论：城市贫困问题有待解决。

问题摆在我们面前：城市贫困人群，他们是谁？他们在哪里？如何通过政府和社会资源的有效整合，积极促进城市贫困人群的培训和就业？国家应该在哪些方面、如何加强对城市贫困人群的权利保障？出台《反贫困法》的时机是否成熟？城市贫困人群：他们是谁？他们在哪里？关于贫困，大体上可分为农村贫困和城市贫困。

我国农村贫困人口数量，1978年为2.5亿人，2004年已经迅速下降到2610万人。

与此相比，城市贫困问题却有发展的趋势。

以2004年为例，专家们估计的数据是，城市人口贫困发生率为6%至8%，高于同期农村贫困人口发生率。

谁是城市里的穷人？与会的专家们认为，上个世纪90年代以前我国的城市贫困群体，主要是无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人和抚养人的“三无”人员。

城市贫困群体的出现和扩大，与城市社会结构变迁、城市产业结构升级以及城市体制和机制变革密切相关。

国有企业改革和调整导致失业率大幅上升，资源枯竭型城市里大量具有正常劳动能力的城市居民也因失业而陷入贫困，部分退休较早、仅依赖退休金生活的老年人陷于贫困线以下，流入城市的大量农村人口成为城市里新的贫困阶层，社会保险、教育培训、医疗保障等制度上的缺位与失效也在产生着新的城市贫困人群。

国家人口和计划生育委员会政策法规司司长于学军认为，今后我国有两类人群容易陷入贫困：一类是进城的农民工，他们的贫困呈代际传播态势；第二个容易贫困的社会群体是老年人，他们的贫困发生率大大高于其他人群。

当城市贫困人群有了基本的定位之后，我们还需要知道，城市里的穷人有多少？只有解决了这个问题，我们才能对症下药地开出解决城市贫困问题的良方。

“迄今为止，并没有国家权威部门制定城市贫困标准，开展专项贫困状况调查，并定期发布城市贫困人口的统计数据。

”综合开发研究院（中国·深圳）副理事长高尚全这样说。

这种情况既不利于贫困问题的诊断，也不利于确定最低生活保障金发放的标准。

由于缺乏高尚全所说的全国性权威统计和分析，到底谁是城市贫困人口，他们贫困到什么程度，不同城市的贫困人群构成是否不同等问题，谁都没有准确的答案。

经过多年的探索和实践，关于农村贫困人口的脱贫，我国已经有了比较有效的做法和成功的经验。

综合开发研究院（中国·深圳）国情研究中心主任丁四保认为，解决城市贫困的问题要比农村脱贫还难。

首先，城市贫困居民没有土地等生产资料，不存在“增收和减负”的可能。

其次，城市贫困家庭也很少有向其他城市转移的机会和能力。

因为他们没有土地作为最后的生活保障，很难承担迁移的风险。

非正规就业是解决城市贫困的有效手段中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉我国严峻的城镇失业主要是一种冲击型现象。

中国经历的经济转轨决定了它所形成的就业困难和失业，是格外严峻的。

较低的劳动力市场发育水平和社会保障不健全，导致冲击型的城市贫困现象发生。

在经历就业冲击的时候，对于大多数城市家庭而言，获得就业机会是应对危机的基本手段。

因此，尽管在非正规部门就业（编者注：作者认为，劳动和社会保障部课题组［2005］使用的“灵活就业”的概念，大致与其所说的非正规就业相同），在收入水平和保障程度上不如他们以前所服务的国有经济部门高，但仍然是就业冲击下的必要选择。

正因为如此，在劳动力市场冲击严重的时期，非正规就业是帮助城市家庭摆脱贫困的一个途径。

研究发现，作为城市家庭对劳动力市场冲击的反应，非正规就业在减少贫困和缩小收入差距中都发挥了一定的作用。

就业是民生之本，扩大就业是缩小收入差距的重要手段。

而要实现扩大就业，就需要鼓励和使用多种就业方式，在劳动力市场遭遇各种困难，同时社会保障体系尚未完善，还不能做到“应保尽保”的相当长的一个时期内，这种就业方式显得更加重要。

作为积极的就业促进政策执行者的政府，应该为非正规就业创造条件，做到规范而不抑制。

首先，根据非正规部门发展的需要，为其能够获得注册、信贷和合法经营创造相应的制度环境，在不危及其存在的前提下，创造条件将其转化为正规经济。

其次，在社会保障制度的重构中，充分考虑到非正规部门和非正规就业的长期存在，从保障水平、可转移性等方面着眼，设计与之相容并有助于克服其缺陷的社会保护方式和机制。

第三，综合利用非正规就业的市场机制和社会保护的政策手段，最大化降低贫困发生率。

城市贫困问题的现状及对策综合开发研究院（中国·深圳）副理事长高尚全目前，我国城市贫困的负面效应日益凸现，并显示出愈益严重的趋势，因此有必要对城市贫困人群的概念和范围进行科学的厘清和定义。

城市贫困问题的解决，政府和社会各界负有重要的责任，必须针对城市贫困人群，提供更有效的社会保障和权益保障，通过制度的创新和完善，缓解城市贫困，实现经济和社会的和谐发展。

首先，城市贫困的程度有所加深并持续发展。

过去20多年，城市贫困并没有因为我国经济高速增长而有所减轻，相反还表现出明显加重的迹象。

大量的调查和研究结果显示，我国的城市贫困人口在20世纪80年代中期开始出现上升的趋势，进入90年代，城市贫困人口则数以千万计。

事实上，有相当一部分专家认为，我国城市贫困人口的规模导噬媳淮蟠蟮凸懒恕?其次，城市贫困的原因和表现形式呈现出复杂性和多样性。

政策变革的因素、资源枯竭的因素以及不可预料的其他因素，造成了城市贫困的复杂性和多样性。

大体上，城市贫困可以分为三种类型：第一种是伴随国有企业和集体企业改革所形成的城市贫困，第二种是农村贫困向沿海发达城市的转移，第三种是资源枯竭型城市贫困。

这就需要我们抓住导致城市贫困的根本原因，探究和寻找有效解决的正确方案。

第三，要以就业为导向解决城市贫困问题。

关于城市贫困问题的解决，首先政府应该对贫困人口给予一定的保障，同时积极鼓励劳动者就业，以就业获取收入作为基础保障，这也是由我国国情所决定的保障模式。

因此，实施就业优先的经济发展战略和加强就业服务体系建设，就显得尤为关键。

在制定公共投资、财税金融等宏观政策上，要尽可能以解决就业为导向，尽可能扩大受惠范围。

第四，要注重解决农村贫困向城市贫困的转移问题。

农村贫困人口向城市的转移是目前我国城市贫困的来源之一。

对于从农村转移出来的贫困人口，地方城市政府应该给予相对宽松的环境，沿海发达城市应把这一部分人口统一纳入城市管理之中，积极探索外来人口贫困问题的解决办法。

此外还应从源头抓起，加强农村劳动力服务体系建设，建立健全农村劳动力培训的投入机制、运行机制、绩效评价机制和管理机制，减缓农村贫困的转移程度。

第五，资源枯竭型城市应重点解决城市发展问题。

对资源枯竭型城市而言，解决城市贫困的问题，需要与城市的产业转型和相关扶持政策结合起来，通盘考虑。

需要修订《资源法》，允许部分资源收入地方与中央共享，地方分享部分应全部用于城市发展接续产业，实现经济转型。

还需要建立中央政府的“有条件援助”机制，促进地方政府公共财政的形成和公共服务意识的增强。

第六，要积极防止城市贫困的“代际传递”。

子女教育是城市贫困家庭中最大的一个负担。

由于没有土地等生产资料，缺乏迁往其他城市的可能，使得城市贫困家庭的子女大量辍学；而进入劳动力群体的机会又很少，恶性循环，更难以摆脱贫困，同时也成为孕育贫困“代际传递”的土壤。

因此要增加对贫困城市教育和培训经费的投入，鼓励和支持多种所有制形式的职业技术教育，放宽和提高大学奖学金的标准，帮助贫困家庭子女提升人力资本等，帮助他们改变命运。

观点集粹中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟中国现在的贫困问题，如果按照国际标准，绝对贫困的数量是不多的，更主要的是相对贫困。

如果从相对贫困的角度来讲，我们的贫困问题是很严重的，而且有发展的趋势。

在市场机制的条件下会出现马太效应，会出现穷者越穷、富者越富的现象。

在解决贫困的过程中，市场的作用很重要，政府的作用更重要。

反贫困不要搞太多的救济和保障，还是要注重发展，解决经济发展与社会发展的关系问题。

今后的投资要倾向于穷人，特别是公共投资要落实到穷人身上。

国内知名经济观察家仲大军国有企业要搞好，只有把国企搞好了，才可能会避免一些贫困的发生。

中国社会科学院经济研究所副所长王振中经济发展要有利于穷人，福利要惠及穷人，特别强调政府转型，就是要改变政府的公共服务职能。

国家人口和计划生育委员会政策法规司司长于学军关于反贫困的问题要做好两方面的工作。

一个方面是治理，现在的反贫困是在治理贫困问题，同时我不觉得预防贫困问题更重要。

因为我觉得治理的问题实际上是使已经贫困的人怎么样使他们脱贫。

另一方面是想办法使人们不沦为贫困人口，这是很重要的。

特别想提醒大家注意两个规模很大的人口群体，将来有可能要沦为贫困率发生比较高的群体。

一个群体是农民工。

第一代农民工贫困是可以理解的，从农村漂泊到城市，在现在的大环境下，从心理上是可以认同，可以理解的。

但是作为第二代，甚至第三代的新移民，我觉得将来是一个重大的问题。

大家可能记忆犹新，在去年的10月底11月初法国巴黎发生遍及全国、殃及邻国的骚乱，这个骚乱是怎么来的？实际上是第二代移民的问题没有处理好。

第一代移民无所谓，我们讲贫困的边缘出现在第二代。

第二代出生在本地，生长在本地，他认为自己是本地人，但是社会上不认同，造成心理上的隔阂，造成骚乱，我们要认真吸取深刻的教训。

第二个群体是老年人。

大约在30年后，我国人口老龄化达到高峰，60岁以上的老龄人铁定在3.5亿到4亿人之间，其中80岁以上的老老龄人大约达到1个亿。

在这样的情况下，我们靠什么？靠谁来养老？假设现有环境、现有体系不变的话，这么大的人口群体、这样高风险的贫困人群怎么办？所以，我觉得预防制度的设计很重要。

解决贫困问题是政府的天职，贫困问题的解决更多地应该靠有效的公共政策和公平的干预。

综合开发研究院（中国·深圳）副理事长林凌要按照构建和谐社会的要求，公平实现社会分配，全面提高贫困群体的素质。

构建和谐社会要按照以人为本的要求，从解决人民的切身利益入手，特别是从贫困群体的切身利益入手。

作为政府，要强化其公共服务职能，创造公平竞争的环境，并且通过社会再分配，更加注重社会的公平，使全体人民，特别是贫困群体共享改革发展的成果；要为贫困群体提供更多、更好的公共产品，特别是义务教育、公共卫生方面的，全面提高人口素质。

同时要建立贫困群体的利益表达机制和利益保护机制，维护贫困群体的合法权益。

全国人大常委会办公厅研究室主任尹中卿为反贫困立法，不仅立法位阶低、效率不高，而且反贫困问题不仅仅是反贫困问题，还是整个的社会工程，所以现在不具备制定《反贫困法》的条件。