建立农村养老保障的战略意义问题的提出如何将学习和贯彻新宪法“三个代表”的原则落在农民利益上，本文研究证明了以下三个悖论：解决农民养老保障（以下简称“农保”）的关键问题不仅是资金，更重要的是解放思想和制度创新；发达国家的经验已经证明，养老金不是富裕农民的专利，而是帮助农民脱贫的公共政策手段之一。

不要等城市养老保障制度完善后再考虑农村问题，尽早建立可以整合城乡养老保障体系的平台，对城镇化建设具有积极的促进作用。

农民养老保障制度建设不是扶贫政策，而是促进农村经济发展和社会进步的重要手段。

1.一般议论目前，我国正处于解决农保问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成为阻碍党和政府既定战略目标实现的社会原因之一。

1.1我国农民养老保障现状目前，“农保”亟待解决的问题有三个：政府承担支付养老金的最后责任，而承诺水平过高；县农保机构直接管理和运营农保基金，投资渠道窄，运作不规范，基金风险大；原制度设计已过时，且管理不规范。

综上所述，一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成，在土地初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这将加剧城乡差距，酿成一系列社会问题。

我党和政府向农民提供养老金的思想产生于新中国建立之初。

法律渊源。

我国《宪法》第45条规定的获得物质帮助权利包括城市居民和农村居民，第44条规定的退休制度没有将企业和事业单位限制在城镇。

因此，《农村人民公社工作条例（试行草案）》提出：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”。

政策渊源。

党的十三届八中全会《决定》提出：“逐步建立农村社会保障制度。

在有条件的地区，逐步开展农村社会养老保险。

”党的十四届三中全会《决定》提出：“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。

”价值取向。

中国农村养老保障改革经历了从自下而上和自上而下的几个发展阶段，在不同社会背景下其政策选择的价值取向不同。

第一阶段的政策选择具有明显的互助倾向（1949以后-1980年），即依靠集体经济，走互助养老保障道路。

其价值取向是“低效率的公平”。

第三阶段（党的十六大以后）的政策选择正在淡化二元结构，树立“城乡整合发展”的理念，依靠土地和市场建立“土地与家庭保障”相结合的养老保障模式，并在具备条件的地方开始建立社会养老保险个人账户。

该模式的价值取向应当强调“公平与效率结合，实现更高效率的公平”。

1.3建立农村养老保障体系的紧迫性社会学意义的大家庭正在消失。

可以提供养老保障的家庭指社会学意义的三代或四代同堂的大家庭，而这种家庭伴随着农村经济和社会的发展正在解体。

相反，4／2／1结构的家庭在农村普及速度超过城市。

农村家庭结构的变化是削弱土地保障功能的重要原因。

可见，农民养老已经面临严重问题。

2002年城镇居民人均可支配收入为7723元，农民人均纯收入为2476元，这仅是表面现象。

严重的贫富“两极分化”和国民收人分配的“歧视”将严重破坏社会公平基本原则。

而社会分配不公是不稳定的根源之一，必然对社会稳定造成巨大冲击。

因此，在我国加入WTO和继续改革开放之际，还富于民，消除长期存在的城乡收入分配不公，具有社会矫正功能和发展战略意义。

可以说，现在是解决农民养老保障的关键时刻，从战略角度讲，鼓励和资助农民进行养老储蓄的过程，也是促进农村金融发展和文明建设的过程，是一举多得的公共选择。

2.方法研究2.1国际比较法比较目标：城乡养老保障制度建设是否应当或可以同步发展？近年来，随着欧盟各国人口老龄化状况严重及其总体削减社会保障费用的大背景，对农民养老金的管理也日趋严格，主要发展趋势如下：提高农民领取养老金的年龄，普遍都提高到65岁或以上；除普遍国民年金外，其它计划的养老金给付均与缴费情况相联系；对领取全额养老金的条件更加严格。

欧盟各国农民养老金计划筹资来源多样化，包括缴费、政府补贴和税收等。

个人缴费份额在提高、政府补贴比例在下降，以避免原福利国家高福利的通病。

2.2实证研究法研究目标：举办农民养老金计划的公共政策具有什么社会功能？日本实现工业化的进程情况与中国情况比较接近。

在战后50年间，日本成功地从一个农业人口占将近四成的国家完成城市化，并将农村人口降低至4％。

日本实行“国民皆保险”上述政策旨在提高农村老人福利的同时，鼓励他们离开土地进入城市。

当日本又开始鼓励农民留在土地上的时候，权益转让金即被取消。

（2）农民养老金是日本农业政策选择中的重要因素鼓励离农。

在战后初期，为了保障农业得到稳定发展，并实现西方式的农业现代化，日本政府大力推行城市化的进程。

《农业劳动者年金基金法》鼓励农民离开土地，并对将土地经营权进行转让后丧失生活源泉的农民给予补偿政策，这在农民的国民年金中表现得很突出。

推行返农政策。

进入20世纪90年代以后，日本农业人口急剧下降，当年的农业劳动力逐渐进入高龄，而年轻人纷纷进入大城市谋生（日语称之为“上京”），农业人口高龄化程度十分严重。

因此，日本的农业政策从鼓励“离农”转向“返农”，养老金政策也随之调整。

（3）农协组织发挥了重要作用经办农民年金的机构是农业协作组织（农协）。

日本农协的组织结构别具一格，面对农民是供销联合体（县以下），面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织（县以上），其共济职能的主要特点有三个：一，从中央到都道府县、再到市町村的三级组织结构：农协共济采取三段制方式进行经营，即“共济”、“再共济”和“再再共济”；将参保人的风险加以分散，以维持共济事业的稳定性。

二，保险功能：农协共济提供人身保险，包括疾病保险、伤害保险、养老保险（年金）和死亡保险。

三，成功优势：费用较商业保险少，成本低；无营销费用；保全性强，解约率低；道德风险低，逆选择可能性小；可以兼业经营寿险和财险。

本研究证明：养老金计划是帮助农民脱贫的政策手段，同时还是促进城乡协调发展的战略措施。

2.3组合设计法相对个人缴费来说，参保率是个较好的评价指标。

数据显示：参保率与GDP 弱相关，这说明：农民参保积极性与GDP 和收入关系不大，即农民参保需求程度并不是受限于GDP 的影响，而应该是其他方面的更重要因素。

参保率与集体补助比重相关系数很小，无相关关系。

本年参保人数与人均纯收入系数为0.4054，说明参保人数与收入关系很弱，而且总参保人数与个人纯收入高度不相关，为0.3252.总参保人数与GDP 系数为0.8841，相关程度较高，值得进一步分析研究。

人均补助与参保率相关系数为0.7095，相关程度较低，而人均补助与总参保人数是负相关。

综上，我国农村社会养老保险事业的重要的相关变量有：1、集体补助与参保率相关程度较高，但补助比重与参保率相关性较弱。

2、GDP 与参保率相关程度较高，二者之间存在正相关关系。

因为GDP 的增长并不是保险必要考虑的对象，而集体补助是重要的保险政策变量，研究其与参保率之间的变化关系有一定的实践意义。

2002年与2000年相比，集体补助总量从60491.87万元增长到136805.5万元，但总体参保率从13.7％降到去年的11.98％，表面上很矛盾，实际上主要是政策影响导致两年间参保人数净减少700万人，增加的资金主要于继续开展工作的地方，特别是政府和集体支持力度较大的地区。

（2）集体补助与参保率的回归分析和弹性分析为了进一步考察集体补助对参保率的影响程度，现对两个变量进行回归分析。

由前可知rRC-CA=0.7893，二者相关程度较高，有必要进一步研究。

为了更准确把握补助对参保率的影响程度，仅对有补助地方数据进行考察，对有关数据进行回归分析。

为了考察不同地区的补助对参保率影响程度，需要进行弹性分析，设c 为参保率的补助弹性系数，则弹性系数公式为：计算结果如表6所示：参保率的补助弹性系数意义是：如果再增加对农民的补助，从而引起的参保率变化程度，系数越大表明单位补助引起的参保人数增加量越大，即等额的补助，系数较大的能够使得更多的农民参加养老保险，补助费用的效用越高。

弹性系数大小代表着养老保险发展潜力的大小。

4）参保率的补助弹性系数与参保率关系较为复杂。

一般来说，参保率越高的地区，其弹性系数越小，对保险的需求程度越小，而这些地区多是经济较好地区，如上海、江苏、浙江和北京。

相反参保率较低地区需求弹性系数也越低，如河北和广西。

但其中也有特别现象，可分几类：一，吉林、安徽、河南、四川和甘肃四省经济处于中下等水平，参保率很低，但相比较而言，参保积极性也较低。

吉林、安徽和甘肃集体补助比重较大，都接近或超过40％的比例，可能原因是少数地方政府积极开展工作的结果。

四川、河南补助较少，人均补助也少，说明当地政府对农保事业重视程度很低。

二，湖南、云南和陕西三省补助总额多，人均少，但参保率也少，可能对农民实施补助的地方政府集中程度太高，即仅有少数地区有补助，但这三省的参保积极性或需求弹性相当高，补助的边际效用程度相当高。

三，山西和江西参保率较高，补助比重较低，人均补助也少，但弹性系数相当大，补助对参保率的影响特别明显。

其中山西政府对农保的支持力度是经济较差地区中最为突出的一个省，实施了较为普遍的政府补助政策。

根据表中数据，可以看出山西农保事业发展相当好，较少但广泛的补助使得参保率达到了较高水平，而且保险的需求弹性还很大，还有很强的发展潜力。

结论：3.1制度模式《基本方案》的一个明显特点是，明确农村养老保险不是商业保险，是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为。

根据《基本方案》，我国农村社会养老保险实行基金完全积累制的个人账户模式。

个人缴费以及集体补助全部计人个人账户，实行积累，个人账户属于个人所有，根据一定的记账利率进行计息。

传统的社会统筹、公积金和私营养老金计划三种模式各有利弊。

《基本方案》所确定的农村社会养老保险制度模式——个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式既不是发达国家目前普遍实行的全国统一调剂的给付模式，也不是新加坡和智利的纯个人账户制，而是汲取了它们的长处，规避了它们的短处，切实从中国当时农村和农民状况出发，独自创造出来的一种崭新的模式。

采用个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式具有明显的优点：农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，具有很高的透明度；将集体补助的核算单位细分至乡村和企业，由乡村或企业根据自身的经济状况决定如何进行集体补助和补助多少，从而对农民参保具有一定的激励作用；政府负担较低；促进农民储蓄自保意识；体现了一定的社会互济性，这种互助性主要体现为同一年龄段内的投保者，早逝者与长寿者之间可调节互济。

虽然，《基本方案》在制度设计以及在制度实际执行方面出现了许多问题，并于1999年开始陷于停滞发展的状态。

但我们认为原制度所出现的问题并不是由于选择了“个人账户储备积累”模式，而是没有建立与之相适应的管理体制和运行机制，因此，改进和完善后的农村养老保险制度在模式的选择上仍应采取完全积累的个人账户制。