“十问下水道”系列报道之五“九龙治水”的困惑 排水管理机制如何理顺？人民网记者 常红2012年10月15日08:16 来源：人民网8月22日拍摄的青岛沿海暗渠。
人民网记者 翁奇羽 摄 编者按：7 月 21 日，一场 61 年未遇的大暴雨让北京城遭遇严重内涝。
其实，北京并非个案，在 中国， 许多城市面临着同样的问题——城市防洪排涝工程建设赶不上城市化的扩张速度。
但， 这也仅是一个表象原因。
尽管雨季已去，但大雨带来的一系列问题却引发我们反思。
为探讨中国“下水道”存 在的问题，人民网采访组特别策划了“十问下水道”系列深度报道，以北京“7?21”暴雨为 切入点，多路记者分别走访北京、广州、海口、赣州、合肥、青岛等十余城市，剖析全国城 市内涝现象及智慧做法，将“下水道”问题作为当今一种多发的城市病，为其把脉，寻其成 因，并以期探寻解决之道。
法国文学家雨果曾说过：“下水道是城市的良心。
”验证一个国家和城市是否发达， 一场雨足矣。
城市的地下基础设施，其核心即为给排水、排污系统，而管网铺设又是其中的关键所 在。
然而除了城市地下管网设施铺设，城市遇洪，缺乏统一管理、协调、指挥和调度，排水 也多限入“九龙治水”局面，从而使城市内涝频频发生。
雨污分流 排水和环保部门存矛盾下水道作为一种城市公共设施，主要收集和排放城市产生的生活废水以及工业生产上 所产生的工业废水、雨水。
雨污分流本质上并非一项“防汛”工程，而是为了根治城市水环 境而实行的一项环保措施，但是， “雨污分流”往往导致因多头管理问题，对防内涝作用 甚微，甚至有时会因协调不顺而导致内涝。
“全国雨水、污水都是多头管理。
旧账没有还清，新帐就欠上了。
建污水管利于环保， 但必然影响排涝。
以前只有一套系统，最近二三十年，大家争相上污水系统，污水处理不是 另起炉灶新埋一套系统，而要用原来收集系统，现在出现一个词叫‘截污’，是从原来的本 来是排放雨水和污水合流水的管道末端，把污水截上。
”广州市水务副局长吴学伟用了一个 形象的比喻解释，正常排水的时，就像一个小孩在撒尿一样，前面夹了他一下，必然就排尿 不畅。
这个问题在所有城市比比皆是。
一下雨就提前把堵上的口打开，污水就又流到河里。
雨如果不下，这个河就脏了，如果忘了打开，必然就内涝，不少城市在疲于应付。
“排水系统怎样管理矛盾很多， 排水系统和河流管理、 环境保护都存在很多矛盾。
”中 国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶说：“另外，城市管道分属在市政、排水、环保、 电力、通讯等不同部门，没有一个协调机构统一规划、建设，当务之急是明确责任，整合力 量，改建排水管网。
”“水利不上岸，环保不下河。
”程晓陶认为，城建、水利、园林、环保，和城市河湖 相关的，在管理上确实有互相矛盾的要求和需求。
城市的河湖归园林部门管理，允许有多少 水进入河道是有限制的。
水利部门考虑河流如何泄洪。
建设部门则希望雨水管入河，但是河 道行洪能力有限，如果排水管非常集中的排入河中，水就会漫出，从而产生内涝。
住房和城乡建设部一直在推行排水系统的雨污分流， 而当前大多数城市主要仍采用 “雨 污合流”的排水体系，由于合流制管网的设计过多考虑雨水的排泄，水力坡度一般较小，导 致旱季污水中的沉积物、垃圾、建筑施工的泥浆大量淤塞管道，影响内涝排除，加之财政能 力有限、维护资金紧张，难以及时清理维护，造成雨季排水能力就更差。
“分流、混流利弊各半，从环保角度，分流更好，但对排雨水不利。
”清华大学环境 学院副院长、教授左剑恶说，西方一些大城市或中国一些城市的老城区，都采用合流制。
北 京城区排水系统有超过三分之一属于合流制，雨水和污水走同一管道。
就整个城市而言，排 水系统的标准不高，应对每小时30 毫米和 50 毫米的降雨不会出现特别严重的积水， 雨量一 旦超过 50 毫米，城市内的积水就开始泛滥。
据统计，北京近八成的雨水排水管道内有沉积物，约一半的雨水排水管道内沉积物的 厚度占管道直径的 10%至 50%，个别管道内沉积物厚度甚至占到管道直径的 65%以上，直接 影响了城市排水系统功能的发挥。
安邦咨询公司高级研究员唐黎明认为，目前许多城市排水系统建设存在着 “重污水， 轻雨水”。
不少城市还有相当一部分排水系统采用雨污合流的形式，而污水是造成排水管道 堵塞的重要的原因。
统一指挥 避免相互推诿和职权交叉除了雨污分流导致排水存在协调难题，从全国范围来看，城市遇涝，由一个部门统一 指挥协调，各司其职，可以有效降低内涝洪灾。
南京今年六月份的一场大雨让“雨污分流”又成了热门话题。
主城区没问题，而江宁 开发区则内涝。
分析原因，南京主城的排水系统是一个整体， 出了问题，很清楚该找谁解决。
而江宁的排水管网建设及管理则是由东山老城、江宁开发区和江宁科学园分开负责。
各个部 门的雨水管网系统建设，独立分开，自成体系。
东山老城的排水系统归江宁区住建局管，各 个园区则管理着各自的管网和泵站。
这种多头管理的现状导致江宁区的排水网络“四分五 裂”，亟待整合为一个系统。
“赣州各个部门各司其责，则很少有相互推诿和职权交叉问题。
”江西省赣州市市政 工程管理处副处长胡力向记者介绍说，市防汛抗旱指挥部，下设各种成员单位，城管、规划、 财政、地矿局等等各种单位，因为应急抢险时，需要及时调拨资金。
各部门职责非常清晰， 配合得很好。
在洪灾面前，每个单位也会遇到一点其他职权范围内的， 也会去做，不计条件。
“每年汛期调度会上，从来没听过‘这个是他的事情’的推诿，大家把任务领回去， 根据自己的工作内容去执行。
”胡力说，“南方每年4 到 6 月主汛期，我们都要做这项常规 工作，已经形成习惯，各就各位，各司其职。
如航运部门，接到通知，马上就会疏通航道， 发布警戒，告诉船只不能通航的河段。
”“杭州市的排水管理模式，各区对雨水管网进行养护和管理；杭州市排水公司，管理 全市的污水管网。
”杭州市城市管理局市政设施监管中心副主任梁旭告诉记者，从政府的监 督角度来说，杭州市市政设施监管中心是受城管委的委托，行使对排水管网，包含雨水和污 水的部门的全面监管。
遇雨时， 杭州市防汛抗旱指挥部， 城管委作为城区防汛指挥部办公室， 主要指挥城区防汛，此外必要时启动应急预案。
由市城管委协调，基本上做到统一指挥。
关于协同工作，广州市也值得称道。
“广州市排水设施管理中心面向城区，把城乡管 理一体化了， 排水设施管理中心和三防指挥部办公室两家机构就把整个原来大的三防体系和 现在城市的排水结合起来。
遇到内涝，两个部门协同工作。
” 广州市水务副局长吴学伟告 诉记者，“以前是三防，排水分属不同部门，现在是排水设施管理中心。
遇涝时，利用三防指挥部平台，气象、水文、海洋部门对大气候、大气象的预测。
排涝部门根据大型的气象条 件云图来对城区的内涝情况进行布防， 提早启动预案， 人员提前到岗。
不同部门在一起办公， 对现场进行快速有效地指挥。
”“目前，遇到城市内涝时，请示、命令存在多头汇报、多头指挥的问题，应该有程序 规划，并且有足够的权力部门来统一指挥、调度。
”国家行政学院应急管理培训中心副教授 张小明也道出程序保障的重要性。
“北京市暴雨应急一直是北京市防汛抗旱指挥部负责，因其设在水务局，级别不够， 很难协调同级的其他部门。
”在张小明看来，北京应急办应承担这项职能，北京市应急管理 委员会主任是北京市市长，各部门一把手全是此委员会成员。
北京市政府应急办，具有双重 身份，也有足够的级别，可以直接给各部门下命令，执行起来，效果不言而喻。
“九龙治水”困惑 健全多部门联动机制“现在的城市规模越来越大，人口越来越多，城市不仅无法自己来解决供水问题，也 不能解决自己的排水问题。
北京下雨，周边也下雨，如果上游来水多把河道装满，风险转给 周边，区域之间产生排水冲突。
”程晓陶认为，我国现在应该发展水务一体化系统。
水利部发展研究中心高级工程师姜付仁表示，中国不少城市认为城市排水系统具有公 共属性，政府是其管理主体。
由于我国实行条块管理，长期形成“城建不下乡，水利不进城” 的局面，建设行政主管部门的三定方案并无防洪与排涝职责，因此不负责防洪与排涝工程建 设， 造成城市防洪的排涝工程的建设和管理形成一定空白。
从而形成了防洪排涝责任在政府， 建设管理责任在企业和社会的局面。
“目前相关法律法规对城市内涝问题虽有所涉及，但缺少整体观念，执行过程中可能 会出现各自为政、多头管理的问题。
”中国社会科学院研究生院教授莫纪宏说：城市内涝问 题突出，有必要在法律上建立一项专门的城市内涝防治制度，特别是对于城市内涝应急，目 前相关法律法规规定相互脱节，各种事先的应急设施设备和机制不周全。
”住房和城乡建设部城市建设司相关负责人也表示，要缓解城市内涝的问题，重点应当 从落实责任、规划建设、完善预案等方面入手。
“同时，还应大力推进雨污分流，新建地区 严格按照雨污分流的要求进行规划建设，老旧城区应结合旧城改造，因地制宜，逐步推进雨 污分流的改造。
”该负责人建议，在维护管理过程中，在加快设施建设时不能忽视现有排水系统的养护 维修，要加大财政投入，研究制定养护定额和合理的养护频次，确保正常养护所需的必要资 金。
此外，应健全部门联动机制，加强城市建设、气象、交通、城管、水务、水利等多部 门的协调，统一指挥调度。
完善预警应急机制、 健全应急预案措施，加快建立起预警与物防、 技防、人防相结合的应急处置体系。
编后：解决城市内涝问题，除了尽快出台强制性标准，高标准严要求建设地下管道， 严禁填埋水系河道，适度恢复城市湿地湖泊，增强城市的自然蓄洪能力，铺装高渗水率的地 面， 增加城市绿地面积， 加强地下管线的档案管理， 还应加强城市应急管理和部门协调能力。
请关注下篇报道：城市内涝应急之殇 应把重点放在哪？。