浅析我国税改中扩大税基与保留税收优惠的关系[摘要] 西方发达国家税制改革的重点是“扩大税基、减少优惠”,反应了扩大税基与税收优惠之间的矛盾关系。
针对我国税基不宽、税收优惠政策众多情况,正在进行的税制改革也提出了“扩大税基”的目标,但由于严峻的经济环境和实现政府职能的需要,我国现行的很多税收优惠政策必须保留。
本文试图结合我国实际情况,说明在严格的前提下,扩大税基与保留税收优惠可以取得平衡。
[关键词] 税制改革扩大税基税收优惠近30年来发达国家进行的税制改革,均将重点首先放在“扩大税基、减少优惠、降低边际税率”上。
我国正在推行的税制改革也提出了“扩大税基”的目标,但考虑到严峻的国际经济环境、政府的宏观调控和税制稳定的要求,我国现行的很多税收优惠政策必须保留,这就形成了扩大税基与保留税收优惠之间的矛盾。
如何处理这二者间的矛盾才最适合我国经济情况?本文试图通过发达国家与我国税制改革的对比,阐述从我国经济现状来说,扩大税基与税收优惠存在某种平衡。
一、世界税制改革的表现自20世纪80年代以来, 发达国家在英美等国税制改革的带领下进行了的税制改革浪潮几乎波及了所有的国家, 被称为全球性的税制改革。
在这场税改中,各国普遍遵循简化、公平、促进经济增长的政策目标,采取减并级次、减少优惠、降低边际税率的措施,拓宽所得税税基,提高征收效率。
具体表现在:1. 实施二元所得税。
对资本征收的税率低于对所得的税率,是基于流动性的考虑。
2. 个人所得税的税率档次降低。
由20 世纪80 年代中期以前的十几个到几十个的两位数下降到了现在的一位数,有的国家甚至只有一个税率,实行单一税。
3. 对股息所得实行减免税,免除经济性重复课税。
从2000 到 04 年,美国、德国、英国等纷纷实施减轻或废除股息经济性双重征税的股息排除制度或个税免税制度,公司所得税和个人所得税的一体化趋势明显。
4. 将社会福利收入纳入税制中。
美国等国的个人所得税制中将社会福利政策纳入税制, 所得税收入抵免普遍推行。
5. 降低税制的复杂性。
取消或减少各种税收优惠, 优化税制和税制结构。
8. 实行了以市场为基础的环境政策工具。
积极推广应用排污权交易及以抑制温室气体排放等为目标的绿色税制, 保护环境, 追求资源可持续利用;绿色税制还可使税收来源多元化, 改革税制结构。
二、我国税制改革的方案与现状我国正在进行的税制改革主要宗旨是,统一税制,兼顾环保节能等税收调节作用,以适应加入世贸组织和经济高速发展的要求。
十届全国人大四次会议将税制改革锁定为10 个项目:在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型;适当调整消费税征收范围,合理调整部分应税品目税负水平和征缴办法;适时开征燃油税;合理调整营业税征税范围和税目;完善出口退税制度;统一各类企业税收制度;实行综合和分类相结合的个人所得税制度;改革房地产税收制度,稳步推行物业税并相应取消有关收费;改革资源税制度;完善城市维护建设税、耕地占用税、印花税。
具体实施的改革内容如下:2003年, 完善出口退税制度; 2004年, 开始资源税改革、消费税增值税试点; 2006年, 取消农业税、设烟叶税; 取消屠宰税; 调整消费税; 调整个人所得税工资、薪金所得费用扣除标准; 2007年, 实施新的《中华人民共和国车船税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》; 2008年, 实施新的《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》; 2009年, 实施新的《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国营业税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》。
截至2009年1月1日止, 现行税收体系中共有21个税收实体法, 按照性质和作用, 可以将其分为六大类(下表) :需要说明的是,《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》自2000年1月1日起暂停征收。
自1994年1月1日起,筵席税下放地方管理,各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济发展的实际情况,自行决定继续征收或者停止征收。
三、有选择性地保留税收优惠政策与扩大税基并不矛盾(一)我国面临的经济形势根据imf《世界经济展望》的最新预测,由于金融危机的影响,2009 年世界经济增长将降到2.2%,其中美国经济增长率将是负0.7%,欧共体负0.5%,日本负0.2%,整个工业化国家的增长率是负0.3%。
世界银行则预测世界经济增长将下降到1%。
世界经济、贸易衰退,主要发达国家消费市场进口收缩,这对主要依赖欧美发达市场的中国出口构成严峻的挑战。
2007年下半年以来中国出口增长开始减速。
从出口金额看,2008 年1～9 月比上年同期增长22.3%,其中第三季度比第二季度环比增长下降4个百分点,仅为13.2%。
从出口数量看,2008 年1～9 月,中国比上年同期增长7.9%,明显低于2007 年同期增速,第三季度比第二季度环比增长下降近11 个百分点,出口数量仅增长3.5%。
受金融危机影响引起的产能相对过剩,迫使我国部分出口型中小企业倒闭,绝大多数属于劳动密集型产业,美国的金融危机,在一定程度上抑制了我国经济的增长。
(二)扩大税基的必要性扩大税基有利于公平负税,也有利于扩大税收的调节范围促进税收自动稳定器的功能发挥。
宽税基有利于加大税收收入与国民经济的关联度,使税收收入随着经济形势的变化而同步正常变化。
因此新税制设计以扩大税基为主,尽量将各项经营收入或行为纳入到税收征收范围内,减少优惠项目。
同时,在我国税收征收率不断提高并逐步接近名义税率的条件下,宏观税负水平也越来越高。
为了均衡和合理税负,在拓宽税基的同时,要适度降低名义税率,这样才有利于涵养税源,促进经济的发展。
在税收收入稳中有涨的前提下,既发挥税收的自动稳定调节功能,又能促进经济的发展。
(三)有选择性地保留税收优惠政策在目前的经济状况下,政府可针对特定行业或居民实行税收优惠,以促进消费;在税制中可通过税收优惠政策的导向功能,促进资本与劳务向中西部流动,带动中西部产业发展。
中西部地区农业比重大,工业中资源性产业集中,基础设施、交通、通讯落后。
要想吸引资金、技术、人才等生产要素的流入,首先必须改善投资环境,推动产业结构调整。
在此基础上,根据现实情况需要,安排数额不同的税收优惠。
除继续保留对“老、少、边、穷”地区新办企业的所得税优惠外,还应采取以下优惠措施:一是“扶贫型”税收优惠,由于中西部企业盈利水平一般较低,可考虑实行低于全国水平的10%～25%多档优惠税率,以增强西部地区的自我积累;二是实行“资源型”税收优惠,对符合产业政策的资源型企业可实行有限期的所得税减免,此后享受低税率优惠,使其自然资源优势转变为经济优势。
三是实行投资抵免制度,抵免办法可实行全额抵兔。
此外,可考虑对能源、原材料工业免征资源税,免征部分作为国家投资,要求继续用于资源开发。
还可以通过调整涉外税收优惠政策,提高利用外资效果。
我国引进外资的总额居发展中国家首位,约占发展中国家利用外资总额的40%,但是外商投资的工业企业总产值在全国工业企业总产值中仅占13.9%。
为提高外资投资于生产领域的资金比重,今后涉外税收优惠严格贯彻我国的国民经济发展战略、产业发展战略,改税收的全面优惠原则为特定优惠原则,改直接优惠为间接优惠,以此促进外资使用效益的提高。
但保留税收优惠政策必须建立在严格前提之下:(1)制定统一的税收优惠法规,增强政策的透明度和规范性。
由国务院单独制定统一的税收优惠法规,使各个税收单行法中体现的优惠,仅限于长期稳定的内容,并通过税制结构来规定。
同时,为了适应国家区域发展计划和战略要求,在统一税法要求下,通过合理分权使地方因地制宜地制定一些税收优惠政策,以鼓励某些方面的发展。
(2)税收优惠的政策手段,应当主要运用间接优惠。
直接优惠的具体方式主要是免税、减税、退税。
其特点是简单明了、具有确定性。
间接优惠的具体方式主要是税收扣除、加速折旧等,其特点是具有弹性。
一般情况下,直接优惠对纳税义务人争取税收优惠的激励作用大,间接优惠对纳税义务人调整生产经营活动的激励作用大。
因此,在选择税收优惠的政策手段时,主要应当运用间接优惠,尽可能少用直接优惠。
(3)根据产业政策和产业结构优化升级的要求制定税收优惠,并及时调整。
(4)加强征管。
建立整个税务系统的信息网络,与其他相关部门加强合作,实现信息共享。
四、结论扩大税基是税收中性原则的要求,有利于社会公平的实现,但在严峻的经济形势下,在对税收优惠政策进行合乎现实的改革和严格的征管下,有选择地保留税收优惠政策有助于经济的恢复、有助于社会公平的实现。
从这一点来说,扩大税基和保留税收优惠是平衡的。
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