《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》感悟
日前，住建部、国家发改委发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，以加强
城市和建筑风貌管理，扭转建筑乱象，提升城市品质。为了让行业内外的专家、技术人员、
管理人员、普通公众更好的了解《通知》出台的目的和意义，推动《通知》在各地的落实实
施，我们邀请专家对《通知》从风貌塑造与管理的重要性、加强各类重点建筑管理的必要性、
城市设计对于风貌管理的重要作用以及城市和建筑风貌对于树立中华文化自信的重要意义等
方面进行解读。
段进
中国科学院院士
中国城市规划学会常务理事
城市设计学术委员会副主任委员
东南大学教授
改革开放四十年，我国城镇化建设的“上半场”取得了巨大的成就。同时，建筑风貌乱
象、城市文化缺失，千城一面、环境品质不高等问题逐渐显露。城市与建筑风貌管理问题，
从文化自信的新高度引起了国家和社会广泛的关注。此次《通知》的出台，针对这些问题，
进一步明确了管理重点、制度抓手和落实传导机制，为更好地治理城市与建筑风貌迈出了坚
实的一步。
纵观世界城市发展历程，有许多运用规划研究、城市设计和立法制度改善城市风貌的成
功经验。从1970年代开始，新加坡政府为发掘、保留、增强城市地区的独特性，保护逐渐消
失的生活氛围和自然风貌，通过编制《特征规划研究》（Identity Plan），提出保留15个富
有特色、各有侧重的区域与街道景观及特色建筑，并将各类建议性内容转化为导则纳入全面
规划中进行管理，为新加坡成为一个独具风格、获得广泛认同的“花园城市”奠定了基础。
在纽约，为了避免各区同质化、标准化发展，进行了特定意图区（special purpose
district）的有益实践，并在这类地区强调“城市设计”和“开发政策”的引导。特定意图
区设计导则的管控要素因地区特色不同而有所差异，但大都是通过城市设计研究来确定相应
的管控要素和具体要求，不允许粗放的拆除重建，而是采用功能活化、旧建筑再利用以及增
加少量新建建筑的方式进行再开发。
在日本，则是通过《景观法》，促进城市与乡村形成良好的景观，推动形成美丽且具有风
采的国土环境，谋求创造良好的生活环境及具有个性与活力的地区特色。再如德国，由于较
早地完成了城市化进程，城市规划的主要任务是针对部分城市街区开展风貌规划（德语
Stadtbildplanung）。城市风貌规划属于非法定规划，在法定规划之外单独编制，与法定规划
的侧重点不同，其研究的空间尺度从宏观到微观，从城市总体层面到建筑个体形式，关注市
民对城市空间景观的心理感受，从城市—街区—街巷（广场）—建筑立面四个层面对城市或
特定街区的风貌展开研究。新、美、日、德等国的实践经验表明，城市与建筑风貌不是谁嘴
大，谁有钱就说了为算的事，而是一个公共空间治理的问题。
近些年来，我国对城镇化建设中城市与建筑风貌的治理工作，从思想认识、制度建设到
实施管控，整体路径愈发清晰。城市设计作为当前我国城市风貌特色塑造、文化传承和人性
场所营造的主要抓手，也已成为共识。2015年，中国时隔37年再次召开中央城市工作会议，
在"建设"与"管理"两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力。
2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确指
出，城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。鼓励开展城
市设计工作，通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风
貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。
2017年，住建部正式发布了《城市设计管理办法》，从行政管理层面解决了城市设计“由
谁来编”、“由谁来管”、“怎么落地”的问题。并于同年开展城市设计试点工作，探索通过城
市设计，精细化管理城市各类空间，保护城市历史格局，延续城市文脉，提高城市质量。通
过推动试点城市之间的交流，向全国推广城市设计工作经验。在此背景下，依照《城市设计
管理办法》，各省市正在逐步建立与地方实际相结合的城市设计管理制度，进行城市风貌管控
治理工作。
《通知》提出“明确城市与建筑风貌管理重点”，包括超大体量公共建筑、超高层地标建
筑及重点地段建筑三个方面。这三类建筑对于城市的既有格局、空间秩序和特色风貌，往往
会产生举足轻重的影响，在总体城市设计中展开相关分析评判，十分必要。
《通知》提出“完善城市与建筑风貌管理制度”，并提出在2020年开展《城市设计管理
办法》落实情况的调研评估。一方面肯定了《办法》在风貌管控治理方面的引领作用，另一
方面，为充分发挥城市设计的作用，要继续推进、细化和完善管理制度，包括“严把建筑设
计方案审查关”、“加强正面引导和市场监管”、“探索建立城市总建筑师制度”等，将城市与
建筑风貌管控贯穿于城市规划建设管理的全过程。
最后，提一些希望。如前所述，城市与建筑风貌体现的是一种公共价值，应该体现人民
大众的取向，而不仅仅只是精英价值的表达。在进一步的工作中，可以通过现场座谈、线上
线下调查表等传统方法进行公众参与，也可以借助大数据分析、人工智能辅助等新型技术方
法和手段，充分反映社会公众的愿望。在具有较好技术力量的城市，可以设总建筑师制度试
点，但在其它城市也可以借鉴国外组织城市建筑风貌委员会的方式，由此专家和民众共同参
与，使得城市与建筑风貌管理可以更好地以人为本，打造人民满意的美丽城市。
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